Uchwalona 31 marca 2020 r. nowelizacja ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DzU z 2020 r. poz. 374 ze zm.) zawiera szereg rozwiązań kierowanych w dużej mierze do mikro-, małych i średnich przedsiębiorców (sektora MŚP).

Umowa ze starostą

Przyznawanie środków dla mikroprzedsiębiorców przesunięto w znacznej części na starostów, którzy za pośrednictwem powiatowych urzędów pracy mają rozpatrywać wnioski i zawierać umowy z wnioskodawcami. Jedną z form wsparcia jest przewidziana w art. 15zzd specustawy jednorazowa pożyczka udzielana mikroprzedsiębiorcom ze środków Funduszu Pracy. Rozwiązanie wydaje się być proste, odformalizowane i nie wymagające spełnienia szczególnych przesłanek, nawet takich jak spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, który to w przypadku rozwiązań objętych tarczą antykryzysową jest jednak regułą.

Czytaj także:

Koronawirus: 5 tys. zł pożyczki dla przedsiębiorców w zamian za utrzymanie etatów

W myśl art. 15zzd ust. 1 specustawy w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, który prowadził działalność gospodarczą przed dniem 1 marca 2020 r. Jedynym warunkiem formalnym, który należy spełnić jest posiadanie statusu mikroprzedsiębiorcy, który przed dniem 1 marca 2020 r. prowadził działalność gospodarczą. Pożyczka może być udzielona do wysokości 5000 zł i cechuje się korzystnym, stałym oprocentowaniem wynoszącym w skali roku 0,05 stopy redyskonta weksli przyjmowanych przez NBP. Szczególnie zachęcającą cechą tego rozwiązania jest jednak przewidziane w ust. 7 przywołanego artykułu obligatoryjne umorzenie pożyczki na wniosek mikroprzedsiębiorcy, jeśli ten przez okres 3 miesięcy od dnia jej udzielenia nie zmniejszy stanu zatrudnienia w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy w stosunku do stanu zatrudnienia na dzień 29 lutego 2020 r. Biorąc pod uwagę ten ostatni element, w stosunku do znacznej części przedsiębiorców pożyczka przyjmie faktyczną formę bezzwrotnej dotacji.

Kto to jest mikroprzedsiębiorca

Kim są mikroprzedsiębiorcy i czy każdy z nich może skorzystać z pożyczki?

Mikroprzedsiębiorca to osoba, która w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniała łącznie dwa warunki zakreślone w Prawie przedsiębiorców. Pierwszym z nich jest średnioroczne zatrudnienie wynoszące mniej niż 10 pracowników, które określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego. Drugi warunek dotyczy sfery finansowej. Mikroprzedsiębiorca powinien osiągać roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego dwóch ostatnich lat obrotowych nie powinny przekroczyć równowartości w złotych 2 milionów euro.

Nawet 2,5 miliarda złotych

Według szacunków umieszczonych na stronie rządu (gov.pl – tarcza antykryzysowa), z omawianej formy pomocy skorzystać będzie mogło nawet 500 tys. mikrofirm. Szacunkowy koszt pożyczek może wynieść nawet 2,5 mld zł. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, że według Polskiej Agencji Rozwoju Przemysłu liczba mikroprzedsiębiorstw w 2019 roku w samym sektorze niefinansowym wynosiła ponad 2 miliony (Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw). Z kolei według danych GUS na dzień 29 lutego 2020 r. liczba podmiotów gospodarki narodowej, tj. przedsiębiorców, zatrudniających od 0 do dziewięciu pracowników wynosiła w sektorze prywatnym 4 209 671. Oczywiście część z tych podmiotów nie będzie zaliczana do mikroprzedsiębiorców z uwagi na przekroczenie powyższych progów finansowych.

Przewidywania rządu w zakresie liczby przedsiębiorców, którzy będą mogli skorzystać z pożyczki odbiegają istotnie od liczby mikroprzedsiębiorców podawanych przez Agencję podlegającą ministrowi właściwemu do spraw gospodarki oraz danych GUS. Wyjaśnienia tej rozbieżności można poszukiwać w założeniu, że nie wszyscy mikroprzedsiębiorcy wystąpią z wnioskiem o pożyczkę, która to wszak wydaje się być rozwiązaniem ekonomicznie bardzo korzystnym, albo że wykładnia przesłanek podmiotowych zawartych w art. 15zzd specustawy prowadzić będzie do zawężenia liczby uprawnionych podmiotów. Doświadczenia funkcjonowania pierwszych dni naboru wniosków oraz publiczne wypowiedzi ministrów poprzedzające uchwalenie tarczy antykryzysowej przemawiają za przyjęciem drugiego zapatrywania.

Formularze z internetu

Na stronach powiatowych urzędów pracy w domenie praca.gov.pl 1 kwietnia 2020 r. pojawiły się elektroniczne formularze wniosków o udzielenie pożyczki. Po wypełnieniu wniosku, w którym wskazano w pozycji stan zatrudnienia liczbę 0, nie jest jednak możliwe przesłanie dokumentu dalej. System zwracał wnioskodawcy komunikat o treści: „podczas weryfikacji poprawności danych stwierdzono błędy. Wymagane jest uzupełnienie lub poprawa danych wprowadzonych w polach wymaganych. Błędy takie nie pojawiały się w przypadku uzupełnienia zatrudnienia liczbą w przedziale od 1 do 9".

Utrzymanie zatrudnienia

W wypowiedziach poprzedzających uchwalenie tarczy antykryzysowej minister rozwoju Jadwiga Emilewicz wskazywała, że „środki z Funduszu Pracy będą pożyczką dla tych, którzy zatrudniają nie więcej niż dziewięciu pracowników. Taka firma może liczyć na taką pożyczkę i ona będzie bezzwrotna, jeśli ta firma nie zdecyduje się na zwolnienie swoich pracowników przez najbliższe sześć miesięcy". Z wypowiedzi jasno wynika, że celem pożyczki mogło być nie tylko zapewnienie płynności finansowej (vide: art. 15zzd ust. 1 pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności), lecz, a może przede wszystkim, zapewnienie środków finansowych pozwalających na utrzymanie stanu zatrudnienia. Również przewidziana w ust. 7 instytucja umorzenia pożyczki może być sygnałem, że wykładnia celowościowa art. 15zzd zawęzi krąg podmiotów uprawnionych wynikający z wykładni językowej przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje zawarciem umowy pożyczki, albowiem przedsiębiorca dołącza do wniosku jako załącznik podpisaną profilem zaufanym lub bezpiecznym podpisem kwalifikowanym umowę.

Co oznacza odmowa

Warto wiedzieć, że negatywne rozpatrzenie wniosku jest tożsame z odmową zawarcia umowy. Cały proces nie podlega przepisom postępowania administracyjnego. Przyznawanie środków w drodze umowy należy do tzw. cywilnoprawnych form działania administracji. Odmowa nie jest zatem zaskarżalna na drodze instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym. Zauważyć jednak należy, że ustawa nie pozostawia w sferze fakultatywnej organu decyzji w przedmiocie przyznania pożyczki. Innymi słowy, jeśli wnioskodawca spełni wymogi określone w tym przepisie, to starosta zobowiązany jest zawrzeć z nim umowę pożyczki. Odmowa przyznania pożyczki, pomimo spełnienia kryteriów, może być traktowana jako bezprawne działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 417 K.c.

Otwiera to drogę do dochodzenia przez przedsiębiorcę naprawienia szkody na drodze sądowej. Warunkiem jest spełnienie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci wystąpienia szkody, niezgodnego z prawemu działania lub zachowania przy wykonywaniu władzy publicznej oraz związku przyczynowego między działaniem lub zaniechaniem, a szkodą. Oczywiście warunkiem wstępnym przyjęcia możliwej odpowiedzialności Skarbu Państwa jest podzielenie przez sąd rozpoznający sprawę wyżej zarysowanej wykładni pojęcia mikroprzedsiębiorcy na gruncie art. 15zzd specustawy.

Maciej Mazurek adwokat

Na gruncie art. 15zzd pożyczki można udzielić mikroprzedsiębiorcy. Pojęcie to zdefiniowane zostało w Prawie przedsiębiorców, lecz wcześniej znajdowało się w art. 104 uchylonej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Co istotne definicja swoje źródło czerpie z prawa unijnego. W Załączniku nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 (DzU.UE L 2014, nr 187, s. 1) przyjęto, że mikroprzedsiębiorstwem jest przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 milionów euro. Rozporządzenie w tym zakresie powtarza wcześniejsze zalecenia Komisji 2003/361/EC. Ani polskie ustawy, ani prawo unijne nie wyłączają zatem z kategorii mikroprzedsiębiorców osób prowadzących działalność gospodarczą, które nie zatrudniają pracowników. Wręcz przeciwnie, przywołane rozporządzenie i zalecenia Komisji UE wprost wskazują, że pojęcie przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) obejmuje samozatrudnione osoby (self-employed persons). Tym samym, definicja mikroprzedsiębiorcy ma na gruncie języka prawnego określone znaczenie i przyjęcie zawężającej interpretacji art. 15zzd specustawy byłoby sprzeczne z zasadami wykładni językowej. Ponadto należy zauważyć, że ustawa nie wprowadza dodatkowych kryteriów podmiotowych dla pożyczki. Co warte podkreślenia, nowelizacja przyjmuje w innych przepisach rozwiązania dedykowane tylko przedsiębiorcom zatrudniającym pracowników. Są to instytucje służące bezpośrednio ochronie miejsc pracy, przykładowo dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników, czy świadczenia na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Z drugiej strony, tarcza antykryzysowa zawiera również formy wsparcia dla przedsiębiorców, którzy nie zatrudniają pracowników i w tych przypadkach ustawodawca wprost daje temu wyraz mówiąc o przedsiębiorcach nie zatrudniających pracowników (dofinansowanie przez starostę części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej) lub o płatniku składek – osobie prowadzącej działalność gospodarczą, opłacającym składki wyłącznie na własne ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne (zwolnienie z obowiązku opłacania składek). Przyjmując założenie racjonalności prawodawcy oraz spójności systemu prawnego należy stwierdzić, że również na gruncie wykładni systemowej mikroprzedsiębiorcy niezatrudniający pracowników powinni móc, na podstawie omawianego przepisu, ubiegać się o pożyczkę ze środków Funduszu Pracy. W orzecznictwie często przyjmuje się, że w sytuacji, gdy dyrektywy wykładni językowej (językowe rozumienie tekstu prawnego) i systemowej dają tożsame oraz jednoznaczne rezultaty, nie jest konieczne sięganie do dyrektyw wykładni funkcjonalnej (celowościowej). W wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. (sygn. II K 25/99) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Tym samym, możliwe byłoby W tym miejscu możliwe byłoby pominąć zatem rozważania o celu wprowadzonego unormowania. Niemniej, warto poddać analizie również i tę kwestię, albowiem jej wynik może wzmocnić wyżej zaprezentowaną argumentację. Otóż, pożyczka ze środków Funduszu Pracy ma służyć pokryciu bieżących kosztów prowadzenia działalności. W ust. 1 art. 15zzd specustawy zarysowano podstawą rolę tego instrumentu wsparcia. Czy zatem mikroprzedsiębiorca niezatrudniający pracowników nie może borykać się w okresie pandemii z płynnością przedsiębiorstwa? Oczywiście, że może. Wsparcie dla niego służyć będzie realizacji celu wskazanego w ustawie. Z instytucji umorzenia pożyczki uzależnionej od braku redukcji zatrudnienia można wyinterpretować drugi, pośredni cel pożyczki. Z tego rozwiązania wynika, że ustawodawca chciał w ten sposób chronić miejsca pracy. Niemniej, czy ta chęć, wskazana wszak w późniejszym ustępie może rzutować na ocenę podstawowego celu, jakim jest pomoc w pokryciu bieżących kosztów prowadzenia działalności, oraz, czy ocena ta powinna prowadzić nas do zanegowania językowego znaczenia pojęcia ugruntowanego w prawie polskim i unijnym? Wydaje się, że nie, albowiem tekst prawny powinien być interpretowany przede wszystkim z punktu widzenia jego adresata, a nie pod kątem niewyrażonej wprost woli ustawodawcy. W wyroku z 18 czerwca 1996 r. NSA (sygn. SA/Łd/1212/95) dobitnie podkreślił, że w konstytucyjnym państwie prawa obywatel nie może zostać skutecznie prawnie zobowiązany do ponoszenia negatywnych skutków niedoskonałości prawodawczych, czy też ułomności techniki legislacyjnej. Powyższe wyniki zabiegów interpretacyjnych dają jasny rezultat w postaci wniosku, że na gruncie specustawy wszyscy mikroprzedsiębiorcy, a nie tylko zatrudniający pracowników, mogą ubiegać się o przyznanie pożyczki ze środków Funduszu Pracy.