Premier wygrał z gminą

9 lutego 2022 r. NSA wydał pierwszy wyrok w którym merytorycznie wypowiedział się na temat legalności rozdziału środków z Funduszu Dróg Samorządowych (dalej: FDS). Sprawę prowadzono pod sygnaturą I GSK 1647/21. Należy zaznaczyć, że tezy omawianego rozstrzygnięcia znajdują zastosowanie do oceny zasad działania Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg (dalej: RFRD), który na mocy wejścia w życie ustawy z 19 listopada 2020 r. o zmianie ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2338) zastąpił FDS. Zmiana nazwy funduszu nie skutkowała zmianą jego istoty, lub zasadniczą zmianą zasad działania tego państwowego funduszu celowego.

Problem z funduszami

Omawiany wyrok należy uznać za świadectwo instytucjonalnego problemu w polskim porządku prawnym. Władze centralne od kilku lat prowadzą politykę tworzenia kolejnych funduszy celowych, których środki dedykowane są samorządom. Realizując tę politykę utworzono Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg (pierwotnie FDS), Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFiL) i Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych (FPŁ). Z funkcjonowaniem rządowych funduszy celowych wiąże się kilka zasadniczych kłopotów.

Czytaj więcej:

Administracja Czy można zaskarżyć brak dofinansowania z rządowego Funduszu Dróg Samorządowych

Sądy administracyjne mają tendencję, by odrzucać skargi na takie czynności administracji jak podział środków w ramach rządowego Funduszu Dróg Samor...

Pro

Pierwszy polega na tym, że przychody trafiające do samorządowych budżetów z takich funduszy nie odpowiadają katalogowi rodzajów dochodów jednostek samorządu terytorialnego, określonych w art. 167 ust. 2 konstytucji oraz w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 z późn. zm.).

Niedookreślone środki

Środki zgromadzone w nich nie są przyznawane samorządom jako dochody własne, ani jako subwencje, ani jako dotacje celowe. Charakter takiego dofinansowania jest niedookreślony, co zresztą wydaje się być celowym zabiegiem ustawodawcy.

Drugi problem dotyczy trybu podziału środków z funduszy, pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego i prawnej formy działania administracji, w jakiej podział ten jest dokonywany.

Bez decyzji

W przypadku RFDR art. 27 ustawy z 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 505 z późn. zm.) wprowadził zasadę niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań prowadzonych w sprawach podziału środków z tego funduszu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak konieczności wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach.

Brak odwołań

Podobnie rzecz ma się z postępowaniami dotyczącymi podziału środków z RFiL i PFŁ. Przepisy nie przewidują żadnych środków odwoławczych od rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach z zakresu podziału środków. Konstrukcja prawna wszystkich wymienionych wyżej funduszy, powoduje także, że problematyczne jest zainicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej nad prawidłowością podziału środków w nich zgromadzonych, pomiędzy samorządy. Wnoszone, przez samorządy skargi na rozstrzygnięcia dotyczące podziału środków (jako na tzw. „inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”), nie były rozpoznawane merytorycznie.

Co z właściwością

Wyjątkowość wyroku NSA z 9 lutego 2022 r., I GSK 1647/21, polega na tym, że jest to pierwsze prawomocne, merytoryczne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w tego rodzaju sprawie. Sądy administracyjne odrzucały skargi samorządów – postanowienia WSA w Warszawie: z 13 listopada 2019 r., V SA/Wa 1233/19 i z 20 listopada 2019 r., V SA/Wa 1249/19.

Stwierdzały niewłaściwość w tego rodzaju sprawach. Przyjmowały, że podział środków z RFDR jest czynnością wewnętrzną podejmowaną w ramach struktury administracji publicznej. Zaś ta nie została ujęta w katalogu spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a., w których właściwe są sądy administracyjne.

W analizowanej sprawie także pojawiły się wątpliwości, co do zakresu kognicji sądów administracyjnych. Postępowanie zostało zainicjowane skargą gminy N. S. na czynność prezesa Rady Ministrów „dotyczącą zatwierdzenia przez prezesa Rady Ministrów ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych”. WSA w Warszawie – postanowieniem z 31 października 2019 r., V SA/Wa 1123/19, pierwotnie odrzucił skargę. Rozstrzygnięcie, to zostało zaskarżone do NSA. Sąd II instancji – wyrokiem z 14 lipca 2020 r., I GSK 486/20, uchylił wyrok warszawskiego WSA oraz zwrócił mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stanął na stanowisku, że skarżone czynności premiera są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznał właściwość sądów administracyjnych do prowadzenia postępowań w takich sprawach. Stwierdził:

„Ustawodawca potwierdził, że postępowanie w przedmiocie udzielenia dofinansowania zadań powiatowych oraz zadań gminnych ze środków Funduszu Dróg Samorządowych jest procedurą administracyjną wypełniającą wszystkie cechy postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a., a podejmowane przez prezesa RM działania, o których mowa w art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy mają cechy aktu administracyjnego wydawanego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym”.

Merytoryczne rozpoznanie

Rozpoznający ponownie sprawę WSA w Warszawie – wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., V SA/Wa 2055/20, CBOSA – zbadał sprawę merytorycznie i oddalił skargę. Niezadowolona z rozstrzygnięcia gmina N.S. wniosła do NSA drugą skargę kasacyjną. Tym razem postępowanie ukierunkowane było na dokonanie merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia prezesa RM.

W stanie faktycznym sprawy organ administracji dokonał wykreślenia gminy N. S. z listy samorządów, które zostały rekomendowane do udzielenia dofinansowania z FDS. Skarżąca wywodziła, że prezes RM wykonał taką czynność bez podstawy prawnej. Gmina wskazywała na przepisy ustawy, które pozwalały na wprowadzenie zmian na liście tylko w takim zakresie, w jakim takie zmiany byłyby zgodne z kryteriami uzasadniającymi udzielenie dofinansowania, które zostały wskazane w przepisach prawa. Samorząd wskazywał na konkretne okoliczności stanu faktycznego, odnoszące się do jego sytuacji finansowej i znaczenia projektu dla poprawy komunikacyjnej regionu, które przemawiały za przyznaniem mu dofinansowania. Sąd I instancji przyjął jednak, że rozstrzygnięcia prezesa RM w zakresie dokonywania zmian i dokonywania skreśleń na listach projektów rekomendowanych do dofinansowania wykonywane są w ramach uznania administracyjnego.

Co z uzasadnieniem

Warto odnotować, że na gruncie omawianej sprawy pojawił się wątek dotyczący formy uzasadniania zmian dokonywanych przez prezesa RM w listach. Skarżąca gmina domagała się przedstawienia pisemnego uzasadnienia ze strony organu. Premier wyjaśnił, że przepisy nie przewidują konieczności przedstawiania motywów dokonanych zmian w formie pisemnej. Zaś takie stanowisko prezesa RM zostało milcząco przyjęte przez sądy administracyjne orzekające w tej sprawie.

Premier ma rację

NSA ostatecznie podzielił stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w – wyroku z 30 czerwca 2021 r., V SA/Wa 2055/20. Zdaniem sądu kompetencja prezesa RM do ingerowania w treść list jest oparta na zasadzie uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że wykonując ją organ administracji publicznej może działać zupełnie dowolnie. Współcześnie, sprawy administracyjne oparte o uznanie administracyjne także podlegają kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie legalności działania organu administracji. Sposób rozumowania NSA w sprawie dobrze oddaje fragment uzasadnienia wyroku:

„Organ dokonując zmian na liście zadań do dofinansowania podejmuje, decyzję uznaniową w oparciu o wskazane w art. art. 26 ust. 2 ustawy o FDS kryteria, nie musi przy tym uznawać żadnego z tych kryteriów za ważniejsze od innych. Ocena ta nie może być dowolna, lecz podjęta w ramach swobodnej oceny przy łącznym uwzględnieniu tych kryteriów. Organ działał ze świadomością niskiej zamożności skarżącej gminy w porównaniu z innymi gminami na terenie województwa. Wskazał jednak w oparciu o kryterium wyrównywania szans rozwojowych regionów i budowania spójności terytorialnej kraju, że skarżąca gmina wiejska wraz z sąsiadującą z nią i organizacyjnie powiązaną gminą miejską otrzymały dofinansowanie większe, niż szereg innych gmin z tego obszaru”.

Ważny wyrok

Rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie, zawarte w wyroku NSA z 9 lutego 2022 r., I GSK 1647/21, należy uznać za trafne.

W pierwszej kolejności należy docenić potwierdzenie przez sąd tezy o władczym charakterze czynności prezesa RM w zakresie ingerowania w treść list zawierających projekty rekomendowane do dofinansowania z FDS. Wyrok daje kolejnym samorządom szansę dla walki o ochronę ich samodzielności finansowej w sądach administracyjnych. Jego tezy będą mogły znaleźć zastosowanie także do spraw zawisłych w związku ze skargami wniesionymi na prawidłowość podziału środków z innych funduszy – RFiL i FPŁ.

Walka ta nie będzie jednak walką łatwą. Konstrukcja kryteriów uzasadniających przyznanie dofinansowania z RFDR pozostawia dużą swobodę działania organom prowadzącym postępowania w sprawach z zakresu rozdziału środków. Dodatkowo „korekcyjne” kompetencje premiera w takich sprawach oparte są na uznaniu administracyjnym. Sądy administracyjne, które sprawują tylko „kontrolę działalności administracji publicznej” nie mają, w istocie rzeczy, kompetencji i narzędzi do dokładnej merytorycznej weryfikacji kształtu list z projektami rekomendowanymi do dofinansowania.

Dokładna lektura wyroku NSA z 9 lutego 2022 r., I GSK 1647/21, prowadzi do wniosku, że skupia on jak w soczewce, wszystkie problemy związane z funkcjonowaniem funduszy dedykowanych samorządom.