Dyskusja na temat możliwości wydłużenia kadencji władz samorządowych i przeniesienia wyborów z jesieni 2023 na późniejszy termin, skupia się na aspekcie politycznym. Nie wolno zapominać, że sprawa ta ma także wymiar prawny i techniczno-organizacyjny (administracyjny).
Kumulacja głosowań
Istota problemu dotyczy tzw. „kumulacji wyborczej”, która zgodnie z przepisami może nastąpić na jesieni 2023 r., kiedy to w bardzo krótkich odstępach mają odbyć się wybory samorządowe i parlamentarne. Obecny kalendarz wyborczy stwarza ryzyko skumulowania w jedną niedzielę głosowania w dwóch różnych wyborach. Niemniej jednak, w każdym możliwym wariancie, czynności poprzedzające przeprowadzenie głosowania będą, przynajmniej częściowo, prowadzone równolegle.
Czytaj więcej:
Czym są wybory
Wszak „wybory”, to nie tylko sam akt głosowania. Pojęcie „wybory” oznacza procedurę obejmującą zgłaszanie kandydatów, przeprowadzenie kampanii wyborczej, głosowanie, ustalenie wyników głosowania, stwierdzenie wyniku wyborów oraz rozliczenie kampanii wyborczej.
Wybory przeprowadzane są przez tzw. „administrację wyborczą” na którą składają się komisarze wyborczy i komisje wyborcze różnych szczebli. Terenowe komisje wyborcze (okręgowe, rejonowe, terytorialne i obwodowe) są powoływane ad hoc. W proces wyborczy zaangażowani są także urzędnicy wyborczy działający w ramach struktury urzędów gmin. Tym samym przeprowadzenie wyborów jest olbrzymią operacją pod względem technicznym, organizacyjnym i logistycznym.
Wyzwanie dla komisji
Wybory do Sejmu i do Senatu przeprowadza Państwowa Komisja Wyborcza (PKW), okręgowe komisje wyborcze, rejonowe komisje wyborcze oraz obwodowe komisje wyborcze. Z kolei wybory samorządowe przeprowadzają PKW, terytorialne komisje wyborcze (gminne, powiatowe, wojewódzkie) i obwodowe komisje wyborcze. Ustawodawca zdecydował na utrzymanie w wyborach samorządowych dwóch rodzajów komisji obwodowych – ds. przeprowadzania głosowania i ustalania głosowania.
Analiza przepisów kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, że nie ma możliwości, by te same komisje wyborcze (poza PKW) mogły przeprowadzać odbywające się w zbliżonym czasie wybory parlamentarne i samorządowe. Przepisy jasno określają właściwość poszczególnych rodzajów komisji wyborczych. Kodeks wyborczy nie daje możliwości, by komisje wyborcze jednego rodzaju przejęły kompetencje komisji wyborczych innego typu.
Z jednej strony nie można ograniczyć liczby organów administracji wyborczej zaangażowanych w kumulację. Z drugiej zaś strony komisarze wyborczy i urzędnicy wyborczy muszą liczyć się z koniecznością wykonywania podwójnej pracy w tym samym czasie.
Konieczność przeprowadzania równoległych wyborów przez osobne komisje wyborcze wynika też z logiki kreowania składów osobowych komisji wyborczych.
W skład terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych wchodzą nominaci komitetów wyborczych, które uczestniczą w danych wyborach. Zabieg ten zapewnia społeczną kontrolę nad prawidłowością przebiegu procesu wyborczego.
Gigantyczne przedsięwzięcie
Zresztą sam proces powoływania terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych jest gigantycznym przedsięwzięciem pod względem konieczności obsadzenia ich składów. Terytorialne komisje wyborcze liczą od 6 do 9 członków. Komisje obwodowe od 7 do 13 członków (maksymalna wielkość tego rodzaju komisji zależy od liczby wyborców głosujących w danym obwodzie). Trzeba pamiętać, że obwodowe komisje wyborcze działają nie tylko w dniu głosowania. Powołuje się je odpowiednio wcześniej. Ich członkowie przechodzą szkolenie. Niekiedy konieczne jest przeprowadzenie wstępnego przeliczenia kart do głosowania, przed dniem na który zarządzono wybory. Formalnie, obwodowe komisje wyborcze rozwiązuje się już po dniu głosowania, po tym jak wykonają swoje zadania.
W związku z koniecznością przeprowadzenia wyborów prezydenta RP w 2020 r. w skład obwodowych komisji wyborczych powołano ok. 207 tys. osób. Oznacza to, że w przypadku kumulacji wyborczej do samych komisji obwodowych trzeba będzie powołać ok. 621 tys. osób (w pewnym czasie równolegle mogą działać aż trzy rodzaje obwodowych komisji wyborczych). Do tego trzeba doliczyć konieczność powołania 2873 terytorialnych komisji wyborczych, w skład których wejdzie średnio 7-8 osób, co daje w sumie od 20 111 do 22 984 członków terytorialnych komisji wyborczych.
Oczywiście znajdą się osoby, które będą pracować jednocześnie przy wyborach parlamentarnych i samorządowych. Można przyjąć, że odsetek ten nie będzie wysoki.
Jaka konieczność
Względy techniczno-organizacyjne jednoznacznie przemawiają za koniecznością uniknięcia kumulacji wyborczej w 2023 r. Niemniej jednak nie można zapominać o względach prawnych. Te w demokratycznym państwie prawnym powinny odgrywać pierwszorzędną rolę. Wszak zasada legalizmu w art. 7 konstytucji, adresowana jest do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do władzy ustawodawczej. Konstytucja określa też hierarchię aktów prawnych, stawiając ustawę zasadniczą i ratyfikowane umowy międzynarodowe ponad przepisy ustaw. Obecnie wiele uwagi poświęca się też zjawisku instrumentalizacji prawa, kiedy to doraźny cel polityczny lub administracyjny przeważa nad granicami działania ustawodawcy zwykłego, wynikającymi z przepisów konstytucji.
Oczywiście, przepisy konstytucji oraz postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego nie określają wprost kadencji organów jednostek stanowiących samorządu terytorialnego. Kiedy ustawodawca, w 2018 r., zdecydował się na wydłużenie czasu ich trwania z 4 do 5 lat, to zabieg ten nie budził wątpliwości co do zgodności takiego działania z konstytucją i EKSL.
Jednak trzeba pamiętać o specyfice norm konstytucyjnych. Wiele z nich nie wynika wprost z samego brzmienia przepisów ustawy zasadniczej. Niejednokrotnie wynikają one z aksjologii i założeń systemowych na których została oparta konstytucja.
Konstytucja i Karta
W odniesieniu do zabiegu, polegającego na wydłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, należy pamiętać o zasadach, na jakich został oparty ustrój samorządu. Przede wszystkim trzeba pamiętać, że polski samorząd terytorialny jest oparty na zasadzie wspólnotowości. Zgodnie z art. 16 ust. 1 konstytucji jednostki samorządu terytorialnego są wspólnotami ich mieszkańców. Są korporacjami publicznoprawnymi, w których uprawnienia ich członków powinny odgrywać pierwszorzędną rolę. Jednym z takich uprawnień jest prawo wybierania „przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego” (art. 62 ust. 1 konstytucji). Nie należy zapominać o art. 4 ust. 1 konstytucji stanowiącym, że władza zwierzchnia w RP należy do narodu – wszystkich obywateli RP. Z kolei w art. 165 ust. 2 konstytucji mowa jest o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Powszechnie zauważa się, że zasada samodzielności samorządu ma aspekt wielowymiarowy i odnosi się do różnych sfer jego działalności.
Niezwykle istotne są także dyrektywy interpretacyjne wynikające z preambuły do konstytucji. Powinny być one uwzględniane w procesie stosowania tzw. „artykułowanej” części konstytucji, co potwierdza dawniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Jej postanowienia mówią m.in. o konieczności zapewnienia „rzetelności i sprawności” działania instytucji publicznych. Stanowią one także o „umacnianiu uprawnień obywateli i ich wspólnot”, które to „umacnianie” opiera się na zasadzie pomocniczości. Zasada pomocniczości zakłada zaś, że państwo powinno powstrzymać się od ingerencji w sprawy wspólnoty samorządowej, które mogą zostać załatwione przez nią samą.
Podobne rozwiązania ustrojowe wynikają także z postanowień EKSL. W preambule do Karty można przeczytać, że „prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy”. Zaś postanowienie art. 3 ust. 1 EKSL określa istotę samorządu terytorialnego, jako „prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”.
ZDANIEM AUTORA
Jakub Dorosz-Kruczyński
Obywatele wybierając wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i radnych w 2018 r. mieli ekspektatywę możliwości ponownego wykonania swoich uprawnień wyborczych dokładnie 5 lat później. Legitymacja udzielona przez naród władzom samorządowym obejmuje właśnie taki okres. Jakiekolwiek wydłużenie kadencji, już wybranych, przedstawicieli władz lokalnych powoduje, że ich władza na dodatkowy – zwiększony przez ustawodawcę – czas kadencji nie pochodzi od obywateli, tylko z decyzji ustawodawcy. Oczywiście uchwalenie ustawy jest formą pośredniego sprawowania władzy przez naród. Należy jednak zadać sobie pytanie, czy legitymacja wybranego w demokratycznych wyborach Sejmu uzasadnia ograniczenie demokratycznej, także nadanej przez bezpośrednie wybory, legitymacji władz samorządowych.
Wreszcie trzeba zauważyć, że wydłużenie kadencji obecnych władz samorządowych jest także ograniczeniem samodzielności takich wspólnot. Ograniczenie, to następuje w sferze najbardziej dla nich podstawowej – w sferze prawa do samo rządzenia. Dlatego też warto się zastanowić czy pomysł wydłużenia kadencji organów samorządu terytorialnego w trakcie jej trwania nie jest sprzeczny z istotą samorządu terytorialnego.
Ograniczenie uprawnień
W świetle przytoczonych przepisów konstytucji i postanowień EKSL należy dojść do wniosku, że zabieg polegający na wydłużeniu kadencji władz samorządowych, w trakcie jej trwania, nie jest zabiegiem tylko ustrojowo-technicznym. Działanie takie jawi się, jako ingerencja w uprawnienie obywateli do wybierania swoich przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego. Wybory w demokratycznym państwie prawnym zakładają cykliczność, czego konsekwencją jest obowiązywanie zasady kadencyjności organów jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym czynne prawo wyborcze w wyborach samorządowych zakłada, że prawo to będzie mogło być wykonywane cyklicznie. Ową cykliczność określają przepisy ustawy. Jednak, gdy ustawodawca podejmuje decyzję o wydłużeniu kadencji takich władz w trakcie jej trwania, to prawo to ulega ograniczeniu. Ograniczenie jakiegokolwiek obywatelskiego prawa musi się odbywać na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 konstytucji (tzw. klauzula limitacyjna).
Wydaje się, że wizja techniczno-organizacyjnego horroru, jaki przyniesie kumulacja wyborcza, nie uzasadnia ograniczenia obywatelom praw wyborczych.