Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę występuje wiele problemów proceduralnych wynikających z rozbieżności interpretacyjnych oraz zmian prawa. Mówi się, że prawo budowlane jest prawem powiatowym, ponieważ jego wykładnia jest często lokalna i zmienna w różnych organach lub nawet związana z rotacjami urzędników. W artykule przedstawiam kilka wybranych zagadnień dotyczących uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, które są problematyczne dla inwestorów i projektantów.
Strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę
Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę co do zasady definiuje art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: pr. bud.). Są nimi inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Czytaj więcej:
Występują rozbieżności co do rozumienia, kim jest zarządca nieruchomości, stąd postuluje się wprowadzenie definicji do prawa budowlanego. Wskazuje się, że zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością cudzą w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu nieruchomością może być zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd) czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość) [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 689/16].
Status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie powinien przysługiwać zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 184a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), a więc przedsiębiorcy, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością wykonuje czynności zarządzania nieruchomością określone w art. 184b u.g.n. (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W.Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 28).
Przepis art. 28 ust. 2 pr. bud. jest regulacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zasady, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. Interes prawny musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.
Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez prawo. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Gd 679/14).
Czytaj więcej
Przepisy dotyczące budowy domów o powierzchni zabudowy do 70 m², pomimo kilku lat obowiązywania, wciąż powodują wątpliwości praktyczne i interpretacyjne. W kontekście ostatnich nowelizacji Prawa budowlanego, mających na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego, wyłączenie możliwości wniesienia sprzeciwu do wadliwego zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obciąża inwestora ryzykiem, z którego często nie zdaje on sobie sprawy.
Konieczny interes prawny
Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego. Podmiot mający interes faktyczny może wprawdzie domagać się podjęcia stosownych działań, jednak jego żądanie nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 857/17).
Przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 pr. bud. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r., sygn. akt: II OSK 1630/10). W szczególnych przypadkach stroną takiego postępowania może być organizacja ekologiczna w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa lub w postępowaniu poprzedzonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a także strona postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 28 ust. 3a i 4 pr. bud. oraz art. 44, 86g i 86h ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
W orzecznictwie uznaje się, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być np.:
- wspólnota mieszkaniowa, a wyjątkowo właściciel lokalu,
- spółdzielnia mieszkaniowa, a wyjątkowo członek spółdzielni mieszkaniowej,
- osoba, której nieruchomość została oddana w użytkowanie zgodnie z art. 252 i następnymi ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Sz 334/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 marca 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 1424/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r., sygn. akt: II OSK 1239/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Ol 132/10).
Podmioty korzystające z nieruchomości na podstawie jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, niż wymienione w art. 28 ust. 2 pr. bud. – takiego jak np. dzierżawa czy najem – a tym bardziej podmioty, które nie mają żadnego prawa do nieruchomości, a są jedynie jej posiadaczami, nie mogą być obecnie stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a ochrony swych interesów prawnych mogą domagać się jedynie przed sądem powszechnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 234/21).
Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli kwestii udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 pr. bud. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. osoba niesłusznie pominięta w postępowaniu zwykłym).
Niemniej jednak krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 pr. bud. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 756/22).
Czytaj więcej
Jaka budowa wymaga zgłoszenia, a jaka pozwolenia? Co mogę wybudować na posesji lub w ogrodzie bez uzyskania pozwolenia i bez zgłaszania do urzędu? Czy potrzeba pozwolenia na oczko wodne, saunę, pergolę lub garaż? Ekspertka odpowiada
Określenie obszaru oddziaływania obiektu…
Na to, kto ewentualnie będzie stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę oprócz inwestora, ma wpływ wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymienionego w wyżej omówionym art. 28 ust. 2 pr. bud. i zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 pr. bud. Od 19 września 2020 r. w art. 3 pkt 20 pr. bud. wprowadzono niewielką, ale bardzo istotną modyfikację definicji obszaru oddziaływania obiektu, która wywiera bezpośredni wpływ m.in. na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 pr. bud. przed 19 września 2020 r. przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Po 19 września 2020 r. z definicji obszaru oddziaływania obiektu wykreślono wyrażenie „w zagospodarowaniu”. Zgodnie z obecnie obowiązującą definicją przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Oznacza to, że przed nowelizacją, ustalając obszar oddziaływania obiektu, brano pod uwagę wszystkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Pojęcie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu ma znacznie szerszy zakres znaczeniowy od aktualnie obowiązujących ograniczeń w zabudowie terenu. Obejmuje ono także inne formy ograniczeń zagospodarowania terenu niż zabudowa, takie jak np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody czy gleby. Wcześniej ograniczenia w zabudowie terenu były wymienione jako przykład ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obecnie znaczenie mają jedynie ograniczenia w zabudowie. W uzasadnieniu projektu nowelizacji prawa budowlanego wskazano, że ograniczenia w zabudowie terenu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, która uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów szczególnych (np. wymogów dotyczących odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości) [P. Jarzyński, K. Szynalska, Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu a ustalenie stron postępowania o pozwolenie na budowę, Inżynier Budownictwa 10/2022].
…obowiązkiem projektanta
Jednym z podstawowych obowiązków projektanta jest określenie obszaru oddziaływania obiektu (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr. bud.), co umożliwia ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W projekcie zagospodarowania działki lub terenu (będącym częścią projektu budowlanego) m.in. zamieszcza się informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e pr. bud.). W informacji o obszarze oddziaływania obiektu wskazuje się przepisy prawa, na podstawie których dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, oraz zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany (§ 18 rozporządzenia ministra rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Jeżeli projektant nie zamieści w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu bądź zamieści informację niepełną, organ powinien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 pr. bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 pr. bud.).
Często organy żądają uzupełnienia ww. informacji poprzez wskazanie wszystkich przepisów powszechnie obowiązującego prawa zawierających ograniczenia w zabudowie, mających zastosowanie do danej inwestycji, i dokonanie oceny, czy mają wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Brakuje jasnych wytycznych w zakresie przygotowania ww. informacji, stąd projektanci i inwestorzy często muszą ustalać z organem jej zakres lub przewidywać wymagania na podstawie wcześniej prowadzonych postępowań.
Organ musi zweryfikować obszaru oddziaływania obiektu
Ustalenia projektanta w ww. zakresie nie są jednak wiążące, bo ostateczne określenie obszaru oddziaływania obiektu pozostaje w kompetencji organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 853/19). Prawidłowe ustalenie stron postępowania wymaga ostatecznego określenia obszaru oddziaływania obiektu przez organ, który nie może powoływać się w tym względzie jedynie na fakt jego wymienienia w projekcie budowlanym i we własnym zakresie zobowiązany jest do jego zweryfikowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 400/19).
Czynności określenia obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie – ustalenia kręgu stron postępowania, są często kwestionowane przez sąsiadów inwestycji, którzy chcą brać czynny udział w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i kwestionować rozstrzygnięcia organu.
Czynny udział stron
Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji.
Organ powinien wyznaczyć stronie odpowiedni termin do zapoznania się z aktami sprawy i dokonania ww. czynności. Bywa z tym jednak różnie. W sytuacji gdy inwestorzy czekają wiele miesięcy na rozpatrzenie ich sprawy, ustalenie tego terminu przez organ na 3 lub 7 dni należy uznać za niewystarczające i godzące w prawa strony. Z mojej praktyki wynika jednak, że są organy, które ustalają ten termin na 14 lub 21 dni. Co prawda może on zostać przedłużony na zasadach ogólnych, np. na wniosek strony (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 marca 2022 r., sygn. akt: I SA/Sz 797/21), jednak nie przewidziano na to procedury w k.p.a. Z tego względu wiele organów nie wie, jak rozpatrzyć taki wniosek, lub z góry zakłada odmowę przedłużenia terminu, bo takie rozstrzygnięcie nie może być bezpośrednio zaskarżone, a strona może powołać się na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. dopiero w odwołaniu od decyzji.
To powoduje, że konieczne byłoby wprowadzenie do ww. przepisu minimalnego terminu na dokonanie czynności oraz ustalenie, że może on zostać w określonych przypadkach przedłużony na wniosek strony.
Należy jednak pamiętać, że jeśli przekroczymy ww. termin wyznaczony przez organ, to nic straconego, bo można złożyć pismo do momentu wydania decyzji, a organ co do zasady powinien je uwzględnić.
Podstawa uchylenia decyzji
Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykażemy, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1691/18). Należy zbadać, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17).
Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych (np. złożenie pisma, wniosku dowodowego), a w następstwie – realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1099/18).
W postępowaniu wszczętym na żądanie strony (a takim jest sprawa o wydanie pozwolenia na budowę), informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa powyżej (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.).
Zdarza się, że inwestor nie otrzymuje informacji o spodziewanej odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub kompletnego wyjaśnienia, jakie przesłanki nie zostały spełnione, aby pozytywnie załatwić sprawę. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2023 r., sygn. akt: I GSK 1216/22).
W wyniku spełnienia przez organ ww. obowiązku strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody (art. 79a § 2 k.p.a.), albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2022 r., sygn. akt: III SA/Gl 1607/21). Wydanie przez organ decyzji niezgodnej z żądaniem strony z powodów innych, niż wskazane w informacji, o której mowa w art. 79a § 1 k.p.a., stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) [P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2023, art. 79a].
Uzupełnienie braków wniosku
Bardzo częste problemy pojawiają się w zakresie uzupełnienia braków formalnych i materialnych wniosku o pozwolenie na budowę. Organy mają czasami problem z rozróżnieniem tych dwóch rodzajów braków i odpowiednim zastosowaniem przepisów do każdego z nich.
Jeżeli wniosek nie spełnia wymagań ustalonych szczegółowo w przepisach prawa (np. brak załączenia formularza lub wymaganych dokumentów), organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Termin wyznaczony przez organ do uzupełnienia braków powinien być dostosowany do okoliczności sprawy, a z tym bywa różnie, bo nie zawsze wystarczy siedem dni na przygotowanie lub uzyskanie brakujących dokumentów.
Niektóre organy traktują siedmiodniowy termin jako jedyny możliwy, pomimo że ww. przepis mówi wyraźnie, że może być on dłuższy. To w interesie inwestora jest jak najszybsze załatwienie sprawy i zapewne będzie starał się uzupełnić braki w jak najkrótszym możliwym terminie, co jednak organ mu uniemożliwia, wyznaczając zbyt krótki termin.
Zła informacja dla inwestorów jest taka, że określony w art. 64 § 2 k.p.a. termin ma charakter ustawowy i nie może być skrócony ani przedłużony, może być co najwyżej przywrócony na zasadach i w trybie określonym w art. 58–59 k.p.a. To powoduje, że organy dość bezkarnie mogą ustalić ten termin na siedem dni, nawet jeśli jest on nie do dotrzymania z przyczyn obiektywnych. Na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy; może ona wnieść jedynie skargę do sądu na bezczynność organu.
Tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie ww. przepisu. Natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 pr. bud., który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.
Aby wszcząć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, wniosek (podanie) musi spełniać zarówno warunki wynikające z art. 63 k.p.a., jak i art. 33 ust. 2 pr. bud. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Po 26/17).
Przykładowo na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ nie może domagać się wyjaśnienia celu, w jakim strona składa wniosek, wyjaśnienia przepisów, na podstawie których składa wniosek, przedłożenia ekspertyzy biegłego rzeczoznawcy dotyczącej braku zagrożenia życia i zdrowia ludzi przez wykonane roboty czy zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 marca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Gd 1/21).
Lista nieprawidłowości
W razie stwierdzenia nieprawidłowości co do braków materialnoprawnych w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr. bud. organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 pr. bud.). Musi nałożone obowiązki jasno wyliczyć oraz powiązać z konkretnymi przepisami prawa, których wymogów wniosek inwestora nie spełnia.
Ogólnikowe sformułowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. stawia inwestora w sytuacji niepewności co do żądania organu, a tym samym podważa zaufanie do organu administracji, czym narusza art. 8 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Wr 80/13).
Istotnym elementem postanowienia jest obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt: II OSK 42/06, i z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II OSK 1604/14). Ma ono umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Nie jest dopuszczalne nakładanie tym postanowieniem obowiązków, które pozostają poza zakresem określonym w art. 35 ust. 1 pr. bud. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 887/12).
Należy pamiętać, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. jest niezaskarżalne zażaleniem, co oznacza, że może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Termin wskazany w powyższym postanowieniu powinien być tak określony, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2013 r., sygn. akt: II OSK 155/12). Ma on charakter terminu instrukcyjnego, co oznacza, że na wniosek inwestora zgłoszony przed jego upływem organ może go zmienić.
Jeżeli inwestor uzupełni dokumentację po upływie terminu wskazanego w postanowieniu, to nie stanowi to samodzielnej podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W.Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 35). Z moich obserwacji wynika, że organy przychylają się do wniosków o przedłużenie terminu, w których inwestor wyjaśnił, z jakich przyczyn nie jest w stanie go dotrzymać.
Przepis art. 35 ust. 3 pr. bud. może być stosowany przez organ w jednej sprawie ponownie, gdy inwestor wykonał w terminie nałożone przez organ zobowiązanie odnośnie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przez złożenie stosownej dokumentacji, a dokumentacja ta posiada nieprawidłowości dostrzeżone przez organ (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 374/18). Zdarza się zatem, że organ kilkukrotnie nakłada na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości.
O niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeśli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, np. z powodu niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Okoliczność taka nie może zaś być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 pr. bud., to jest z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ administracji nieprawidłowości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 1023/14).
Uzasadnienie odmowy
Wydając decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, organ jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pr. bud. nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja odmowna wydawana w powyższym trybie musi być więc precyzyjna, a organ powinien dokładnie wskazać, które punkty postanowienia, zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym, nie zostały wykonane, i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 674/19).
Autor jest wspólnikiem w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy, ekspertem Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej
