Dotacja z gminy dla jednostek spoza sektora finansów publicznych

Jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy) mogą udzielać różnych dotacji, w zależności od uwarunkowań prawnych. Przepisy wspólne dla wszystkich jednostek samorządowych odnoszące się do dotacji ujęto w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. DzU z 2024 r. poz. 1530 ze zm.). Na uwagę zasługuje m.in. art. 126, gdzie postanowiono, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

W systemie prawnym występuje wiele rodzajów dotacji celowych, wśród których można wymienić dotacje na zadania z zakresu: ochrony środowiska, opieki nad dziećmi, sportu, kultury czy ochrony zabytków. Zasadniczą cechą dotacji celowych jest to, że muszą one zostać wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem i być rozliczone w terminie wynikającym z umowy.

Aspekt budżetu

Co nadto wymaga odnotowania, dotacja w konstrukcji budżetu stanowi wydatek budżetowy. Założenie to ma potwierdzenie w szeregu przepisów wspomnianej ustawy. W tym zakresie należy odnotować w szczególności art. 214 i art. 215.

Z art. 214 ustawy wynika m.in., że w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 215 ww. ustawy postanowiono, że zestawienie, o którym mowa w art. 214 pkt 1, sporządza się w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych. W zestawieniu, o którym mowa w art. 214 pkt 1, wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego.

Przywołanie ww. przepisów jest o tyle istotne, że wyodrębniają m.in. dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych z uwzględnieniem dotacji celowych. Skoro mowa o grupie podmiotów spoza tego sektora, to warto zidentyfikować katalog podmiotów tworzących ten sektor. W tym zakresie na uwagę zasługuje art. 9 ww. ustawy. A contrario podmioty nieujęte w podanym wyżej art. 9 ustawy należą do ogólnej kategorii spoza sektora finansów publicznych. Ogólnie rzecz ujmując, będą to różne podmioty „prywatne”, w tym osoby fizyczne, przedsiębiorcy czy organizacje pożytku publicznego.

Podmioty te mogą zaś być beneficjentami wspomnianych dotacji celowych, do których zalicza się m.in. dotacje na zadania z zakresu ochrony zabytków. Dotacje te udzielane są przez gminy, powiaty czy województwa na podstawie specjalnych przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. DzU z 2024 r. poz. 1292). Przepisy stwarzające podstawy prawne do udzielania dotacji objęte zostały dyspozycją art. 81.

Wspomniane dotacje są często istotnym wsparciem dla podmiotów „prywatnych”, ponieważ pomagają remontować stare budynki, często w reprezentacyjnych lokalizacjach. Zakres prac finansowanych tymi dotacjami może być bardzo szeroki, o czym świadczy wyliczenie ujęte w art. 77 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z podanego przepisu wynika m.in., że dotacja może obejmować nakłady konieczne np. na wykonanie dokumentacji konserwatorskiej czy odnowienie lub całkowite odtworzenie okien, w tym ościeżnic i okiennic, zewnętrznych odrzwi i drzwi, więźby dachowej, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych.

Aspekt WPF

Problem pojawia się jednak wówczas, gdy chodzi o wykazywanie tego rodzaju wydatków w drugim (obok uchwały budżetowej) podstawowym dokumencie gospodarki finansowej jednostek samorządowych, czyli w tzw. wieloletniej prognozie finansowej (WPF).

Ten dokument jest specyficzny, bowiem obejmuje zadania nie tylko stanowiące odwzorowanie wydatków z uchwały budżetowej (w danym roku), ale i obejmuje wydatki na lata przyszłe z perspektywą kilku, a nawet kilkunastu i więcej lat. W praktyce zdarza się, że również dotacje mogą być udzielane z budżetu z danego samorządu na okresy dłuższe niż jeden rok budżetowy, najczęściej na dwa lata, co tyczy się m.in. dotacji na ww. zadania z zakresu ochrony zabytków. Pojawia się wówczas problem dotyczący tego, czy te wydatki powinny być ujmowane w WPF w specjalnym katalogu tzw. przedsięwzięć.

Skoro poruszono aspekt WPF i owych przedsięwzięć, to nieodzowne będzie uwzględnienie przepisów art. 226 i następnych ww. ustawy o finansach publicznych. Artykuł 226 formułuje podstawowe wymogi dla WPF. W ust. 1–2 postanowiono, że WPF powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą opisane tam parametry.

Z kolei regulacje dotyczące przedsięwzięć zawarto w ust. 3 i 4. Z ust. 3 wynika, że w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

1) nazwę i cel;

2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia;

3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe;

4) limity wydatków w poszczególnych latach;

5) limit zobowiązań.

Przez przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3, należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:

1) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3;

2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Orzeczenie RIO wykazujące wadliwe wykazywanie dotacji jako przedsięwzięcie w WPF.

Z punktu widzenia poruszonej problematyki kluczowe znaczenie ma okoliczność, że dotacja – nawet w sytuacji, gdy będzie miała charakter dłuższy niż jeden rok, nie może posiadać statusu przedsięwzięcia. Do takiego wniosku prowadzi analiza postanowień uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 26 marca 2024 r. (Nr XI/545/2024); źródło:

https://rzeszow.rio.gov.pl. Organ nadzoru weryfikował zapisy uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, gdzie w załączniku nr 2 do uchwały ujęto zadanie polegające na dotacji celowej dla osób fizycznych właścicieli zabytku na remont i konserwację zabytkowego budynku. Organ nadzoru stwierdził, że takie ujęcie dotacji – jako przedsięwzięcia, pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 226 ust. 3 i 4 w zw. z art. 126 ww. ustawy o finansach publicznych. Warto poznać motywy, jakimi kierował się organ nadzoru, stwierdzając nieważność uchwały w sprawie WPF w podanym wyżej zakresie przedmiotowym.

Po pierwsze, RIO odniosła się do ww. przepisu art. 226 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, który określa elementy składowe – przedsięwzięcia. Opierając się na tym przepisie, RIO wskazała, że: Za przedsięwzięcia należy zatem uznać wszelkie niemieszczące się w roku budżetowym programy, projekty czy zadania realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, bez względu na ich charakter. Mogą one dotyczyć zarówno zadań bieżących gminy, jak i realizowanych przez nią zadań o charakterze inwestycyjnym.

Po drugie, RIO podała, że z przywołanych powyżej przepisów wynika obowiązek wskazania jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację lub koordynującej wykonywanie przedsięwzięcia. Jak zaznaczono, przez jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych należy rozumieć jednostki sektora finansów publicznych, takie jak jednostki budżetowe (np. urząd gminy) czy samorządowe instytucje kultury.

Po trzecie, RIO ustaliła, że wprowadzone kwestionowaną uchwałą przedsięwzięcie obejmuje udzielenie w latach 2024–2025 dotacji na zadanie pn.: „Kontynuacja remontu i konserwacji zabytkowego, drewnianego budynku z początku lat XX w. w Pułankach, Gmina (….)”. Następnie podkreślono, że po myśli ww. art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Jednocześnie podano, że dotacja jest rodzajem wydatku budżetowego o charakterze transferowym, a rezultatem jej otrzymania jest uzyskanie korzyści materialnej przez podmiot dotowany.

Po czwarte, RIO zaakcentowała również, że materialno-prawną podstawę do udzielenia dotacji z budżetu gminy na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych stanowi art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do jego brzmienia w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale.

Po piąte RIO dodała, że ustawodawca w przepisie art. 71 ust. 1 powołanej ustawy rozstrzygnął, że w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.

W świetle przywołanych przepisów zadaniem jednostki samorządu terytorialnego jest możliwość wspierania finansowego kosztów prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytkach, w stosunku do których obowiązek ponoszenia wydatków na powyższe cele dotyczy innych podmiotów. Co jednak istotne, realizacja prac konserwatorsko-restauratorskich w takim przypadku nie jest zadaniem jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe, zdaniem RIO, prowadzi finalnie do wniosku, że w wykazie przedsięwzięć do WPF nie można ujmować dotacji udzielanej z budżetu gminy na dofinansowanie tych prac, gdyż udzielana w trybie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Podsumowując, każda JST (w tym gmina), formułując zapisy WPF w zakresie załącznika dotyczącego wykazu tzw. przedsięwzięć, musi zwrócić szczególną uwagę na pozycję wydatków przeznaczonych na dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych.

Do kategorii tej zalicza się m.in. dotacje na ochronę zabytków osób fizycznych, przedsiębiorców czy innych podmiotów. Ujęcie takich wydatków w ramach przedsięwzięć z wysokim prawdopodobieństwem będzie skutkowało interwencją nadzorczą ze strony właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej, co oznaczać będzie stwierdzenie nieważności w części dokumentu, jakim jest WPF. W tych uwarunkowaniach prawnych należy podchodzić z ostrożnością przy planowaniu dotacji na podane cele.

Autor jest radcą prawnym