Uzyskanie zezwolenia wymagane jest na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (art. 7 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej jako u.c.p.g.). Przy czym rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (art. 7 ust. 3 i 3a u.c.p.g.).
Wymogi formalne
Wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie oraz jego numer identyfikacji podatkowej (NIP); określenie przedmiotu i obszaru działalności; określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem; informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem; proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności; określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia.
Do wniosku przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć zaświadczenie albo oświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne, a ponadto przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną (art. 8 u.c.p.g.). Przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wezwać przedsiębiorcę do uzupełnienia, w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji poświadczającej, że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem, dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem.
Przedsiębiorca jest zobowiązany niezwłocznie zgłaszać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu. Odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 8a u.c.p.g.). Zezwolenie powinno określać imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy, przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem, termin podjęcia działalności, wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem.
Zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne. Zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż dziesięć lat. Właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi, mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne.
Jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Wygaśnięcie lub cofnięcie zezwolenia nie zwalnia przedsiębiorcy z wykonania określonych w zezwoleniu obowiązków dotyczących wymagań sanitarnych i ochrony środowiska, zaś organ, który wydaje zezwolenie, określa, w drodze decyzji, zakres i sposób wykonywania tych obowiązków (art. 9 u.c.p.g.).
Uchwała i decyzja
Jak wyjaśniono w judykaturze, celem uchwały gminy jest umożliwienie weryfikacji przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia, którego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji, więc organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny, określić, jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności. Uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania – głównie techniczne – jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (wyrok WSA w Krakowie z 19 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 1135/19, z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo w uzasadnieniu, zob. także wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2019 r., IV SA/Wa 1387/19). Określenie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, służy wprowadzeniu pewnych standardów nie tylko na etapie ubiegania się o zezwolenie, ale także aktualności spełnienia tych wymagań w trakcie prowadzenia działalności.
Trudno uznać, iż po uzyskaniu zezwolenia prowadzenie działalności może odbywać się z naruszeniem kryteriów i wymagań formułowanych wobec ubiegających się o zezwolenie i odbywać się poza określonymi normami (wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2019 r., II SA/Bd 588/19).
Rada gminy ma kompetencję do określania wymogów, jakie spełnić musi przedsiębiorca, jednak muszą być one racjonalne i uzasadnione np. względami sanitarnymi, zapewnieniem stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia tego typu działalności w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, ochrony przyrody, czy minimalizujących ewentualne konflikty lokalne i potencjalne uciążliwości, które mogłyby powstać wskutek prowadzenia grzebowiska. Nałożenie wymogu niespełniającego powyższych warunków należy uznać za zbyt daleko idące, nieracjonalne i nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasadą wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP). Nałożenie na przedsiębiorców wymogów ograniczających wolność działalności gospodarczej, dyskryminujących i ograniczających konkurencję, a tym samym sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej bez uzasadnionego wyważenia chronionych dóbr, jest prawnie niedopuszczalne (wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 2/18). W każdym razie akt prawa miejscowego nie może samodzielnie nakładać uprawnień i obowiązków, które nie są ustawowo unormowane (wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2007 r., II SA/Lu 733/07).
Przepisy prawa
Organ gminy właściwy do udzielenia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności nie może samodzielnie określać tych wymagań, lecz ma obowiązek ustalić, czy przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane dla wykonywania oznaczonej działalności. Przy czym w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności nie bada się aspektów, które zastrzeżone są do odrębnych postępowań.
Rozpoczęcie określonej działalności czy jej wykonywanie nie jest uzależnione wyłącznie od uzyskania zezwolenia, muszą też być spełnione inne warunki określone przepisami powszechnie obowiązującymi, aby działalność ta była legalna (wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., II OSK 1664/10).
Udzielający zezwolenia jest obowiązany do precyzyjnego, jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych ustalenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, zaś brak konkretności i precyzyjności nałożonych na beneficjenta zezwolenia obowiązków i wymagań powodowałby problem w sytuacji konieczności podejmowania przez uprawniony organ działań sanacyjnych w toku postępowania zmierzającego do przestrzegania zezwolenia czy jego cofnięcia.
Zezwolenie nie powinno odwoływać się w sposób ogólny do przepisów ustaw lub aktów prawa miejscowego; to na organie udzielającym zezwolenia spoczywa obowiązek wskazania w zezwoleniu wymagań szczególnych wynikających z przepisów prawa, a nie powielania samych przepisów lub podawania nazw aktów prawnych.
Obowiązkiem organu jest jasne i precyzyjne sformułowanie obowiązków, które powinien spełniać przedsiębiorca (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2020 r., III SA/Wr 307/19). Tytułem przykładu, w konkretnym zezwoleniu na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych organ nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż przewidziane w przepisach – u.c.p.g. i odrębnych przepisach (wyrok WSA w Lublinie z 23 lutego 2017 r., III SA/Lu 1210/16).
Wyjaśniono też, że – mające również zastosowanie – przepisy odrębne to przepisy zawarte w innych aktach normatywnych niż u.c.p.g., do których należą nie tylko inne ustawy i rozporządzenia, względnie także akty prawa miejscowego wydane na ich podstawie, ale również rozporządzenia wykonawcze do przedmiotowej ustawy oraz akty prawa miejscowego uchwalone z upoważnień w niej zawartych.
Przykładowo należą tu wszelkie przepisy określające warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca do uzyskania stosownego zezwolenia, które to okoliczności należy ustalić i ocenić przed wydaniem decyzji; takimi przepisami będą zatem również uchwały rady gminy, podjęte na podstawie delegacji (wyrok WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 761/16, zob. też wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn.II OSK 162/14).
Organ gminy, rozstrzygając o czasie ważności zezwolenia, działa w ramach luzu decyzyjnego, ale ten luz nie oznacza pełnej swobody organu. Wójt, burmistrz, prezydent miasta zobowiązani są uwzględniać projektowany przez przedsiębiorcę czas prowadzenia działalności oraz interes społeczny związany z potrzebami mieszkańców gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku. Interes przedsiębiorcy jest ważnym, ale nie jedynym czynnikiem wpływającym na treść zezwolenia, korzyści wnioskującego o wydanie zezwolenia nie mogą zdominować pozostałych wartości wyznaczających determinanty działania organu gminy.
Decyzja ustalająca okres ważności zezwolenia może zostać wydana na okres krótszy niż wnioskowany przez przedsiębiorcę, jeśli zostanie wykazane, że za tego rodzaju ograniczeniem przemawiają względy interesu publicznego. Ustalony przez organ okres ważności zezwolenia powinien być racjonalny, więc taki, który nie będzie pomijał potrzeb przedsiębiorcy i innych związanych z prowadzoną działalnością wartości, np. potrzeby lokalnej społeczności (wyrok NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1846/06).
Naruszenie warunków
Odnośnie do cofnięcia zezwolenia zauważono, że skoro nawet w razie stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorcę warunków zezwoleni organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków, a dopiero jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa zezwolenie bez odszkodowania, to tym samym nie można przesądzać, że jakiekolwiek naruszenie warunków zezwolenia spowoduje jego cofnięcie, a tym bardziej jest to nieuzasadnione przed wszczęciem postępowania w sprawie (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 358/17).
W postępowaniu organ powinien wszechstronnie ocenić, czy przedsiębiorca wypełnia określone w zezwoleniu warunki (wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 3038/15).
Kilka uwag poświęcono także aspektowi konkurencji, zauważając, że postanowienia uchwały, wskazujące wprost na konkretny podmiot, który świadczyć ma usługę odbioru nieczystości, godzą w zasady ochrony konkurencji i swobodnego dostępu do rynku poprzez ustalenie zindywidualizowanego podmiotu i wskazania konkretnego miejsca przekazywania nieczystości ciekłych bez stosownej podstawy prawnej do regulacji na poziomie aktu prawa miejscowego.
Ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą wynikać wyłącznie z ustawy, brak jest przepisu o randze ustawowej zezwalającego na tak dalekie ograniczenie w uchwale rady gminy działalności gospodarczej (wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r., II SA/Po 106/21, zob. też np. wyrok SN z 7 stycznia 2009 r., sygn. III SK 17/08, wyrok SOKiK z 3 listopada 2010 r., XVII AmA 187/09, wyrok Sądu Antymonopolowego z 12 grudnia 2001 r., XVII Ama 1/01, wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. II GSK 238/06).
Autor jest radcą prawnym i wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie
