W praktyce uznaje się, że korzystniejsze dla inwestorów jest ustalanie zasad zabudowy terenu w m.p.z.p. Ustalenia wynikające z prawa miejscowego są pewniejsze, niż ustalenia z decyzji administracyjnej. Sama procedura uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) kosztowo i organizacyjnie obciąża władze gminy. Natomiast w przypadku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, koszty i organizacyjna obsługa takiego postępowania obciążają także inwestora.
Elastyczny instrument
Ponadto w porównaniu do m.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem bardziej elastycznym. Decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna ze studium. W stosunku do tego samego terenu, można wydać wiele różnych „wuzetek”. Inwestor, który ubiega się o takie rozstrzygnięcie, może korzystać z różnych środków prawnych mających na celu zagwarantowanie załatwienia jego sprawy w odpowiednim czasie.
Takie możliwości nie występują w przypadku postępowania w sprawie uchwalenia m.p.z.p. Osoby zainteresowane, w ustaleniu nowych zasad zabudowy za pomocą takiego instrumentu, pozbawione są możliwości efektywnej kontroli szybkości takiego postępowania. Ponadto osoby zainteresowane w uchwaleniu lub w zmianie ustaleń m.p.z.p. pozbawione są formalnych możliwości wszczynania postępowań w takich sprawach.
Problem ze zmianą m.p.z.p.
Dla inwestorów uciążliwa bywa długość postępowania w sprawie zmiany m.p.z.p.. Formalnie procedura zmiany m.p.z.p. jest tożsama z procedurą pierwotnego uchwalenia planu. Stosownie do art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) postępowanie w sprawie zmiany planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.
Przy okazji poruszenia problemu zmiany m.p.z.p. trzeba zwrócić uwagę na możliwy zakres takiego postępowania. Postępowanie w sprawie zmiany planu miejscowego może dotyczyć zmiany planu w całości oraz jego szczegółowych postanowień – np. w zakresie przeznaczenia terenu, wyznaczenia linii zabudowy, parametrów zabudowy.
„Możliwość dokonywania zmian w planach wynika z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie wprowadza ograniczeń w ujęciu przedmiotowym zmiany, a to oznacza, że zmiany dotyczyć mogą zarówno niektórych przyjętych w planie rozwiązań ogólnych, skutkujących zmianą brzmienia zapisów rzutujących na wszystkie tereny objęte planem, ale oznacza to też, że zmiany dotyczyć mogą także określonego, ściśle ograniczonego terenu” – wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 2133/10.
Jak ponaglić gminę
Co może zrobić inwestor lub inny podmiot zainteresowany w uchwaleniu nowego m.p.z.p. lub w zmianie już istniejącego?
Procedura uchwalania m.p.z.p. i jego zmiany jest sformalizowana. Aby przyjęcie nowego planu lub jego zmiana były ważne, konieczne jest wykonanie wszystkich elementów określonych przepisami u.p.z.p. W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie przepisów K.p.a., brak jest przepisów określających terminy, w jakich powinny zostać wykonane elementy procedury. Ustawodawca nie przewidział także instrumentów prawnych służących ponaglaniu organów gminy, które prowadzą przewlekłe prace nad m.p.z.p.
Jak „otworzyć plan”
Postępowanie w sprawie uchwalenia nowego m.p.z.p. lub jego zmiany, rozpoczyna się w momencie uchwalenia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Z art. 14 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że inicjatywa w zakresie rozpoczęcia takiej procedury należy do obu organów gminy. Uchwała „otwierająca plan miejscowy” może zostać przyjęta na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jak i rady gminy (rady miasta). Uchwała wszczynająca będzie przyjęta z inicjatywy rady, jeżeli projekt uchwały zostanie przygotowany i wniesiony pod obrady przez inny podmiot posiadający inicjatywę uchwałodawczą, niż wójt. W praktyce oznacza to, że działania zmierzające do wszczęcia procedury planistycznej mogą podejmować podmioty, którym na mocy przepisów statutu gminy, przysługuje prawo inicjatywy uchwałodawczej oraz mieszkańcy gminy wnoszący obywatelski projekt uchwały na podstawie ustawy o samorządzie gminnym.
Brak jest instrumentów prawnych za pomocą których można zobowiązać wójta do sporządzenia odpowiedniego projektu uchwały, a radę gminy do jego przyjęcia. W praktyce podejmowano próby wnoszenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność rady gminy w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi tego rodzaju były przez sądy odrzucane lub oddalane. Zasadniczo przepisy nie nakładają obowiązku „otwarcia planu miejscowego” na skutek wniosku złożonego np. przez właściciela nieruchomości.
Miękkie instrumenty
Osoby zainteresowane w zainicjowaniu takiego postępowania mogą korzystać z tzw. instrumentów miękkich. Mogą kierować do wójta lub rady gminy wnioski, złożone w trybie Działu VIII k.p.a., lub petycje w sprawie wszczęcia procedury planistycznej. Uznanie takich pism za zasadne, powinno skutkować podjęciem odpowiednich uchwał. Natomiast przyjęcie, że żądania w nich zawarte nie mają uzasadnienia powinno skutkować udzieleniem odpowiedzi, w której władze gminy wytłumaczą z jakich względów odmawiają „otwarcia planu”.
„Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika wprost, że skarga na „milczenie” organów administracji publicznej – co do zasady – nie jest przewidziana w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, to jest aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym zaniechanie zarzucane skargą w niniejszej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako takie nie podlega jego kontroli” – postanowienie WSA w Warszawie z 28 września 2021 r., VII SAB/Wa 73/21.
Co z opóźnieniami
Okazuje się, że samo podjęcie uchwały „otwierającej plan miejscowy” nie powoduje, że procedura planistyczna będzie kontynuowana. W orzecznictwie mówi się, że uchwała tego rodzaju ma charakter „intencyjny”. Jej podjęcie nie wiąże organu wykonawczego gminy.
„Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu” – wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3067/14.
Tylko od dobrej woli wójta (oraz możliwości organizacyjnych i finansowych gminy) zależy, czy dalej będą realizowane kolejne etapy procedury planistycznej opisane przepisami u.p.z.p. Trzeba pamiętać, że stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. tylko wójt może sporządzić projekt planu miejscowego. Ani radni, ani osoby zainteresowane w uchwaleniu lub zmianie planu, nie mogą zastąpić wójta i przygotować za niego projektu.
Kolejne czynności, jakie muszą zostać wykonane po „otwarciu planu” wynikają z art. 17 u.p.z.p. Niektóre z działań wymienionych w tym katalogu mają określony minimalny czas trwania. Na przykład ogłoszenie o podjęciu uchwały, o przystąpieniu do sporządzania planu, określające formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, musi być podane do publicznej wiadomości przez co najmniej 21 dni. Jedyny termin zawity dla wójta w procedurze planistycznej, to termin na rozpatrzenie uwag do projektu m.p.z.p. Stosownie do art. 17 pkt 12 u.p.z.p. rozpatrzenie uwag powinno nastąpić w terminie 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania.
W momencie kiedy rada gminy dokonała „otwarcia planu miejscowego” i wójt wykonuje kolejne czynności wynikające z art. 17 u.p.z.p., to postępowanie w sprawie uchwalenia m.p.z.p. znajduje się pod jego całkowitą kontrolą. Ani radni, ani osoby zainteresowane w uchwaleniu planu nie mogą wpłynąć na czas, w jakim wójt je zrealizuje.
Tylko wójt
Wójt jest wyłącznym dysponentem postępowania prowadzonego na podstawie art. 17 u.p.z.p. Terminy, w jakim powinien wykonywać kolejne czynności określone w tym artykule mogą wynikać tylko z przepisów ustawy. Jeżeli przepis nie określa, w jakim terminie wójt powinien przystąpić do jednej z takich czynności, to osobie zainteresowanej w uchwaleniu lub zmianie m.p.z.p. nie przysługuje prawo do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego lub nadzorczego. Podmiot, niezadowolony z powodu przeciągających się prac nad planem miejscowym, może jedynie skorzystać z „miękkich instrumentów”, takich jak petycje lub skargi w trybie działu VIII K.p.a.
„Czynności wójta w procedurze planistycznej nie mają znaczenia samoistnego, lecz stanowią składnik procedury planistycznej i mają znaczenie przygotowawcze dla organu uchwałodawczego. To rada gminy decyduje o przebiegu tej procedury, przykładowo przez nakazanie powtórzenia przez wójta czynności lub odstąpienie od jej zakończenia poprzez uchwalenie planu oraz o sposobie jej zakończenia w sensie ukształtowania konkretnych ustaleń uchwalanego planu miejscowego. W toku trwającej procedury planistycznej wójt nie może więc być skutecznie przymuszany do podejmowania określonych czynności w jej ramach, poprzez wniesienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g.” – wyrok WSA we Wrocławiu z 18 października 2017 r., II SAB/Wr 76/17.
Długi proces uchwałodawczy
Nawet sporządzenie projektu planu przez wójta i wykonanie wszystkich czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., nie gwarantuje, że plan zostanie sprawnie przyjęty. Ponieważ plany miejscowe są aktami prawa miejscowego, to kompetencja do ich uchwalania przysługuje tylko radzie gminy. Oznacza to, że projekt uchwały musi zostać poddany normalnemu, gminnemu procesowi uchwałodawczemu.
W trakcie postępowania uchwałodawczego może okazać się, że komisja opiniująca projekt lub poszczególni radni złożą poprawki do planu. Jeżeli zostaną one poparte przez radę gminy, to konieczne może okazać się powtórzenie pewnych czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Jakkolwiek obowiązek ponowienia czynności planistycznych może być ograniczony jedynie do części planu, do której rada wprowadziła poprawki.
Obowiązek ponawiania czynności wynika z art. 19 u.p.z.p. W praktyce przyjmuje się, że obowiązek ponawiania czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. nie występuje w przypadku wprowadzenia do m.p.z.p. poprawek o charakterze „jednostkowym”. To znaczy poprawek dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania tylko jednej nieruchomości objętej planem.
„O konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. decyduje charakter i rozmiar dokonanych zmian. Gdy zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez ponawiania procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym i w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne” – wyrok WSA w Lublinie z 15 kwietnia 2021 r., II SA/Lu 336/20.
Zdanime autora
Jakub Dorosz-Kruczyński
Zainteresowani uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p. mają niewielkie prawne możliwości działania w tym zakresie. W praktyce mogą prowadzić korespondencję w takiej sprawie z wójtem i radą gminy. Mogą jedynie liczyć, że przedstawiana przez nich argumentacja wpłynie na tempo w jakim opracowywany jest plan. Organy gminy korzystają z przysługującego im władztwa planistycznego. W przypadku uchwalania m.p.z.p. możliwa jest tylko sądowa kontrola meritum planu. Natomiast długość trwania samej procedury nie może być badana przez wojewodów, ani przez sądy administracyjne.