Sprawa dotyczy uchwały intencyjnej w sprawie funkcjonowania szkół.
Jakie minimum
Jej nieważność stwierdził wojewoda. W jego ocenie, rada gminy nie miała kompetencji, aby podjąć uchwałę, w której zaleca się podjęcie działań mających zmierzać do tego, aby minimum uczniów w oddziałach klas I–VIII szkół podstawowych funkcjonujących na terenach wiejskich wynosiło mniej niż 10, a w oddziałach klas I–VIII szkół podstawowych funkcjonujących na terenie miasta wynosiło nie mniej niż 20, skoro obowiązujące przepisy prawa nie wskazują minimum uczniów w oddziale.
Zadanie ustawodawcy
Wojewoda wskazał, iż ustawodawca precyzyjnie określił w aktach prawa powszechnie obowiązującego zasady funkcjonowania szkół podstawowych, to jest między innymi: określił strukturę organizacyjną szkoły podstawowej obejmującą oddziały I–VIII, zakreślił maksymalną liczbę uczniów oddziałów I–III szkoły podstawowej, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami (demograficzne i organizacyjne) umożliwił tworzenie szkół podstawowych filialnych obejmujących strukturę organizacyjną klasy I–III albo klasy IV–VIII.
Czytaj więcej
Samorządy muszą zwrócić nawet 200 mln zł nadpłaconego podatku, ale nie zrobią tego bez podstawy prawnej.
Rozstrzygnięcie wojewody uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W motywach orzeczenia, przywołując art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, że przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Zdaniem sądu zawarte w uchwale sformułowanie: "W celu tworzenia optymalnych warunków do rozwoju dzieci z terenu Gminy M. zaleca się podjąć działania mające na celu" prowadzi do wniosku, że rada gminy jedynie zaleca nieokreślonym adresatom uchwały podjęcie działań i wskazuje jedynie ich cel.
Uchwała nie precyzuje rodzaju działań ani nie nakłada żadnego obowiązku, którego niezrealizowanie spotkałoby się z sankcją. Co więcej adresat uchwały ma dowolność w zakresie kierowania się zaleceniami. Wskazane zalecenia mają charakter wniosków, wytycznych lub sugestii. WSA doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie potencjalny i polityczny, a nie normatywny.
Inaczej uchwałę ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, do którego skargę złożył wojewoda. Za błędną uznano interpretację, że art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę, aby rada gminy mogła podjąć uchwałę zalecającą działania ukierunkowane na nietworzenie klas w szkołach podstawowych z liczbą uczniów poniżej wskazanego w uchwale minimum.
W rozporządzeniu ministra
Jak przypomniano w uzasadnieniu, określenie liczby uczniów w klasach zostało uregulowane w przepisach rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Podzielono argument wojewody, że skoro § 5 ust. 2 rozporządzenia określał liczbę uczniów w oddziale klas I–III szkoły podstawowej jako wynoszącą nie więcej niż 25, to w tym zakresie dyrektor szkoły był związany taką regulacją. – Żaden z przepisów zarówno prawa oświatowego, jak i ww. rozporządzenia MEN nie zawierał upoważnienia dla rady gminy do ustalania minimalnej liczby uczniów w klasach szkoły podstawowej – podkreślono.
W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że regulacja polskiego samorządu terytorialnego oparta jest na konstytucyjnej zasadzie decentralizacji (art. 15 ust. 1 konstytucji), która sytuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą konkretne zadania publiczne na podstawie przyznanych mu kompetencji.
Domniemane kompetencje
– Nie ma miejsca na autonomię samorządu rozumianą jako domniemywanie kompetencji do wykonywania zadań publicznych. To, jakie kompetencje przysługują radzie gminy w zakresie wykonywania zadań z zakresu edukacji publicznej określają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na tym polega stosowanie zasady praworządności, aby każde działanie organu wykonującego zadania publiczne było oparte na właściwej podstawie prawnej i mieściło się w zakresie tej podstawy (art. 7 konstytucji) – wskazał sąd.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2022 r.
Sygnatura akt: III OSK 3002/21
