W aktualnym stanie prawnym zawarcie w decyzji pouczenia w sprawie dopuszczalności oraz trybu wniesienia odwołania (art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a.) oraz o prawie strony do zrzeczenia się odwołania oraz o skutkach zrzeczenia się odwołania (art. 127a k.p.a.) jest obligatoryjne. Organ jest zobowiązany do zamieszczenia takiej wzmianki (por. wyrok NSA z 24 września 2021 r., I OSK 4339/18).
Jakie są skutki błędnego pouczenia
Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a.). Jeżeli treść tego pouczenia – co do samego prawa do zrzeczenia się odwołania, ale także skutków złożenia takiego oświadczenia – jest błędna, to strona nie może ponieść negatywnych tego konsekwencji. W praktyce będzie to dotyczyło sytuacji, w której strona złoży takie oświadczenie, ale nie będzie prawidłowo pouczona o tym, jaki jest skutek zrzeczenia się odwołania. Gdy składający oświadczenie będzie ostatnią ze stron, która tego dokonuje, to decyzja będzie ostateczna. Jeżeli strona o tym nie wie, to należy przyjąć, że mogłaby ona uchylić się od złożonego oświadczenia i tym samym zniweczyć skutki ostateczności. Trudno jednak przyjąć, by brak pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania mógłby powodować, że złożenie tego oświadczenia po terminie uostatecznienia się decyzji skutkuje koniecznością przyjęcia wcześniejszej daty uostatecznienia się decyzji.
Termin na złożenie oświadczenia
Przepis art. 127a par. 1 k.p.a. wskazuje, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Prawo to przysługuje każdej stronie postępowania, nie tylko adresatowi decyzji, choć oczywiście najczęściej to adresatowi decyzji zależeć będzie na wywołaniu skutków tego zrzeczenia się. Im więcej stron postępowania, tym trudniej będzie ten skutek osiągnąć, mając na względzie, że inne strony postępowania mogą nie być zainteresowane aktywnością w omawianym zakresie.
Ważna zmiana w obrębie przywołanego przepisu miała miejsce 12 maja 2023 r. Sformułowanie „W trakcie biegu terminu” zastąpiono sformułowaniem „Przed upływem terminu”. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że zmiana ma na celu umożliwienie stronie złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu na jego wniesienie. Przy pierwotnym brzmieniu przepisu kontrowersje budziło to, czy strona może złożyć przedmiotowe oświadczenie w dniu doręczenia jej decyzji, skoro termin na wniesienie odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero w dniu następnym. Zmiana nie miała zatem jedynie waloru redakcyjnego. Kwestia terminu na złożenie oświadczenia ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której strona, chcąc jak najszybciej otrzymać ostateczną decyzję, decyduje się na jej osobisty odbiór w siedzibie organu, który ją wydał i przy jej odbiorze chciałaby jednocześnie złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia od niej odwołania i otrzymać potwierdzenie, że jest ona ostateczna. Dziś nie budzi już wątpliwości, że zrzeczenie się odwołania może nastąpić przy odebraniu decyzji z urzędu.
Podobnie do problemu odnoszono się w orzecznictwie. NSA w wyroku z 19 marca 2024 r., II OSK 129/23 wskazał, że nie można przyjąć, aby użyty w art. 127a § 1 k.p.a. zwrot „w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania” należy rozumieć w ten sposób, że jest to okres, który rozpoczyna się w dniu następnym po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. Nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie, aby w ten sposób rozumieć art. 127a § 1 k.p.a. Natomiast istnieją istotne racje przemawiające za przyjęciem, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania zaraz po tym, jak zostanie jej doręczona lub ogłoszona decyzja. Wynikający z art. 127a § 1 k.p.a. warunek skutecznego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, polegający na tym, że zrzeczenie ma mieć miejsce w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, służy temu, aby strona zdecydowała o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania po zapoznaniu się z decyzją, a więc po tym, kiedy decyzja zostanie jej doręczona lub ogłoszona.
Jakie są skutki zrzeczenia się odwołania
Skutki te wynikają wprost z art. 127a par. 2 k.p.a., który wskazuje, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że decyzja nie może być kontrolowana przez organ w ramach procedury odwoławczej ani przez sąd administracyjny w ramach procedury skargowej.
Złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania – jeżeli jest składane przez jedyną osobę biorącą udział w postępowaniu – powoduje, że decyzja staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. Automatycznie powinno skutkować to brakiem możliwości zaskarżenia decyzji zarówno w toku instancji, jak i do sądu administracyjnego (por. przywołany wcześniej wyrok NSA z 19 marca 2024 r.).
Skutek w postaci przyspieszonej ostateczności wystąpi wyłącznie w przypadku, gdy prawa do odwołania zrzekną się wszystkie strony postępowania. Ocena sprawy pod kątem art. 127a § 1 i 2 k.p.a. nie może zatem abstrahować od statusu procesowego podmiotu, który takie oświadczenie składa, jak i podmiotu, który w ustawowym terminie uruchamia środki odwoławcze powołując się na swój interes prawny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 października 2022 r., II SA/Wr 284/22).
Czy można cofnąć oświadczenie
Zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy k.c. W konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. lub wcześniej. W przypadku natomiast niespełnienia tego warunku k.p.a., co do zasady, nie dopuszcza jego cofnięcia (tak wyrok NSA z 10 maja 2023 r., II OSK 2146/22).
Przepisy prawa cywilnego będą także podstawą oceny skutków oświadczenia złożonego w okolicznościach błędnego pouczenia.
Czy zrzeczenie się odwołania powoduje utratę prawa do złożenia odwołania przez podmioty, które niezasadnie nie były uznane za stronę postępowania
Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest prosta i nie wynika wprost z przepisów prawa. Została ukształtowana w orzecznictwie i ma związek z oceną uprawnień procesowych podmiotu, który powinien być stroną danego postępowania, a z różnych względów nie był. Przykładowo, w wyroku z 20 marca 2024 r., II SA/Gd 230/23 WSA w Gdańsku wskazał, że termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona uczestnicząca w postępowaniu, której doręczono decyzję, złoży odwołanie, a jeżeli je złoży, to nawet jeśli uczyni to przed upływem 14 dni od doręczenia jej decyzji, nie skraca to terminu stronie, której decyzji nie doręczono. Także skorzystanie przez nią z prawa do zrzeczenia się wniesienia odwołania nie może wpływać na termin do wniesienia odwołania dla strony, której nie doręczono decyzji. Innymi słowy, nie ma związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. czy w rozumieniu przepisów szczególnych – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia procesowe jednej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego, jakim jest prawo do wniesienia odwołania.
Aneta Fornalik – adwokat, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.
