Z kontekstu pytania wynika, że gmina zamierza przeprowadzić inwestycję na nieruchomości, która nie stanowi jej własności w znaczeniu cywilnoprawnym. Warto przypomnieć, że gmina może wykonywać zadania, jednak w ramach wyznaczonych przez przepisy powszechnie obowiązujące. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego, wyznacznikiem podstawowym są regulacje prawne zgrupowane w ramach art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). Tamże bowiem ustawodawca zawarł katalog tzw. zadań własnych gminy. W ust. 1 postanowiono, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

- ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

- edukacji publicznej;

- kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

- wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

- promocji gminy.

Powyższe przepisy i żadne inne nie rozstrzygają aspektu sposobu dokonywania nakładów w związku z realizację przywołanych zadań.

W tej mierze pewnym wyznacznikiem mogą być stanowiska prezentowane przez organy nadzoru i kontroli nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego. Na szczególną zaś uwagę zasługuje – stanowisko w najnowszym piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 17 sierpnia 2022 r. – znak RIO.V.070.49.2022.

W piśmie tym zwrócono uwagę na kilka aspektów prawnych.

Po pierwsze, wskazano na art. 216 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), z którego wynika, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Gmina nie może więc przeznaczać środków finansowych na zaspokajanie potrzeb wspólnoty, bez związku z ustawami szczególnymi, w których zadania te zostały określone.

Po drugie, przypomniano znaczenie przepisu art. 44 ust. 2 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Czyli w praktyce każdy wydatek może być dokonany tylko na podstawie konkretnego tytułu prawnego, czyli zgodnie z przepisami.

Po trzecie, zaakcentowano także, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje określone ustawami zadania publiczne, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy: edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, polityki prorodzinnej, ochrony środowiska i przyrody, promocji gminy. Jak jednocześnie zaznaczono, wspomniane zadania obejmują również przedsięwzięcia z zakresu inwestycji infrastrukturę społeczną, w tym sportową.

Po czwarte, zwrócono wreszcie uwagę na przepisy Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim regulują stosunek cywilnoprawny o statusie użyczenia. W tym miejscu należy odnotować art. 710, gdzie postanowiono, że przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że cechami charakterystycznymi użyczenia, odróżniającymi je od zbliżonego typologicznie najmu, są ujęta w opisie ustawowym nieodpłatność oraz motyw bezinteresowności. Dlatego wyłącznym obowiązkiem użyczającego pozostaje znoszenie używania rzeczy przez biorącego oraz powstrzymywanie się od jakichkolwiek czynności unicestwiających lub tylko ograniczających jego – wynikające z umowy – uprawnienie. Biorący rzecz do używania generalnie powinien używać jej w sposób odpowiadający jej właściwościom lub przeznaczeniu oraz ponosi wobec użyczającego odpowiedzialność za jej uszkodzenie lub pogorszenie, jeśli wynika ono w szczególności z używania rzeczy w sposób sprzeczny z jej właściwościami lub przeznaczeniem. 

Inaczej mówiąc, biorący do używania, podobnie jak najemca, ma obowiązek wydać rzecz w stanie niepogorszonym - wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 8 października 2019 r., sygn. akt V ACa 600/18.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie przyjęła, że inwestycja polegająca na dokonaniu nakładów inwestycyjnych przez miasto – budowa boiska do piłki nożnej, mieści się w katalogu zadań własnych gminy. Podkreślono także, że przepisy prawa nie określają, że gmina może realizować zadania publiczne wyłącznie przy wykorzystaniu własnego mienia – własnych nieruchomości. Końcowo wskazano, aby jednostka samorządu terytorialnego przy realizacji zadania miała na uwadze przepis art. 44 ust. 3 ww. ustawy o finansach publicznych. Dla przypomnienia, wynika z niego m.in., że - wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

W kontekście ww. przepisu, umowa użyczenia powinna zabezpieczać interes gminy, w tym poprzez zastosowanie możliwie długiego okresu jej obowiązywania oraz rozliczenia nakładów po jej wygaśnięciu.

Jaki wniosek

Z formalnego punktu widzenia nie ma przeszkód prawnych, aby gmina zyskała prawo do cudzej własności nieruchomości, aby z jej wykorzystaniem wykonywać własne zadania własne. Umowa użyczenia spełnia takie kryteria, o ile uwzględnia interes majątkowy gminy związany z poniesieniem nakładów na tej cudzej nieruchomości.

umowa użyczenia powinna zabezpieczać interes gminy, w tym poprzez zastosowanie możliwie długiego okresu jej obowiązywania oraz rozliczenia nakładów po jej wygaśnięciu.