W Sejmie 15 września br. po raz trzeci odczytano projekt ustawy zmieniającej postępowanie wywłaszczeniowe.
Po uchwaleniu ustawy, trafiła ona do Senatu, który 6 października br. ustawę odrzucił. Ustawa może wciąż zostać przyjęta i trafić do podpisu prezydenta, o ile Sejm odrzuci uchwałę Senatu bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Sprawa nie została do tej pory jeszcze rozstrzygnięta.
Rządowa inicjatywa ustawodawcza w zakresie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw związana jest z realizacją licznych projektów infrastrukturalnych o znaczeniu krajowym i strategicznym, w szczególności Centralnego Portu Komunikacyjnego.
Czytaj więcej
Likwidacja zasady korzyści przyniesie oszczędności Skarbowi Państwa i inwestorom publicznym, jednak nie tyle kosztem osób wywłaszczanych, ile przez ograniczenie zbędnych kosztów obsługi prawnej procesów administracyjnych.
Dotyczy przede wszystkim zmiany sposobu określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycje celu publicznego, takie jak drogi, linie kolejowe czy zbiorniki przeciwpowodziowe. Uchwalona ustawa zakłada przede wszystkim powiązanie odszkodowania z wartością rynkową nieruchomości, dodanie do odszkodowania bonusu pieniężnego stanowiącego zryczałtowany ekwiwalent kosztów przeprowadzki oraz czynności prawnych dotychczas nierefundowanych. Zgodnie z założeniami bonus pieniężny będzie również dodatkowym wynagrodzeniem za przejęcie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego.
Projekt omawianej ustawy złożył w Sejmie 15 czerwca 2022 roku pełnomocnik rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, a jego pierwsze czytanie miało miejsce już 23 czerwca tego roku.
Zasada korzyści
Zmianą zasadniczą przewidzianą ustawą jest odejście od tzw. zasady korzyści.
Aby dobrze zrozumieć proponowaną zmianę, najpierw należy przybliżyć obecnie funkcjonującą zasadę korzyści. Jest ona ukształtowana w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn).
Zgodnie z nią rzeczoznawca dokonujący wyceny nieruchomości wywłaszczanej na cele publiczne powinien zastosować wycenę korzystniejszą z punktu widzenia podmiotu wywłaszczanego, tj. albo według aktualnego sposobu jej użytkowania, albo zgodnie z celem wywłaszczenia (jeśli to powoduje zwiększenie jej wartości).
W zależności od tego, który z wariantów był korzystniejszy, ten należało przyjąć za podstawę ustalenia odszkodowania. Zasada ta gwarantuje podmiotom wywłaszczanym – przynajmniej w ujęciu finansowym – brak straty na skutek wywłaszczenia. Ponadto za zasadą tą przemawia także to, że wysokość odszkodowania jest bardziej adekwatna z uwagi na fakt, że uwzględnia nie tylko dotychczasowy sposób zagospodarowania, ale także możliwość jej zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Innymi słowy, dotychczasowa zasada korzyści uwzględnia także potencjał inwestycyjny nieruchomości.
Odszkodowanie inaczej
W miejsce obowiązującej zasady korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 ugn) projektodawca proponuje wprowadzenie ustalenia wartości nieruchomości bez uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny zgodnie ze stosownymi aktami – chodzi przede wszystkim o decyzje administracyjne i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określające taki cel. W rezultacie przy wycenie nieruchomości i w konsekwencji przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie będzie brany pod uwagę cel wywłaszczenia, a podstawą wyceny będzie dotychczasowy sposób użytkowania.
Na tym tle pojawia się wiele kontrowersji, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości powszechnie uznawanych za tańsze, tj. jak grunty rolne, tereny poprzemysłowe czy nieużytki przejściowe mogące podlegać rewitalizacji.
Grunty takie, mimo małej wartości wynikającej z ich dotychczasowego użytkowania w warunkach wolnego rynku i dotyczących ich planów inwestycyjnych, często zyskują na wartości w przypadku przeznaczenia ich pod konkretne inwestycje. Odzyskanie tej wartości w warunkach wywłaszczenia zapewnia opisana powyżej i funkcjonująca jeszcze zasada korzyści. Zgodnie z proponowanymi zmianami wyżej opisana okoliczność nie będzie brana pod uwagę przy wycenie nieruchomości.
Należy mieć na uwadze również fakt, że wolny rynek pozwala właścicielowi nieruchomości na wybór nabywcy i oferty czy prowadzenie negocjacji, a tym samym na uzyskanie lepszych warunków zbycia nieruchomości. Postępowanie wywłaszczeniowe pozbawia właściciela nieruchomości takich narzędzi i nie ma on realnego wpływu na uzyskanie korzystniejszej ceny, co umożliwia jednak dotychczasowe brzmienie art. 134 ugn.
W miejsce zasady korzyści ustawa wprowadza zryczałtowane stawki odszkodowania. I tak w przypadku prawa własności odszkodowanie odpowiadać będzie wartości tego prawa, powiększonej o kwotę odpowiadającą 20 proc. wartości gruntu oraz 40 proc. różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu.
W przypadku zaś prawa użytkowania wieczystego odszkodowanie równe będzie wartości tego prawa, powiększonej o kwotę odpowiadającą 20 proc. wartości tego prawa, a odszkodowanie za budynki i inne urządzenia stanowiące własność użytkownika wieczystego wynosić ma 40 proc. różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu. Przy czym przez nieruchomość należy rozumieć grunt wraz z jego częściami składowymi (budynki i inne urządzenia).
Trzecią stawką, jaką przewiduje ustawa, jest odszkodowanie za lokale mieszkalne. W przypadku prawa własności lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu odszkodowanie odpowiada wartości tych praw, powiększonej o kwotę odpowiadającą 40 proc. wartości lokalu, stanowiącego odrębny przedmiot własności, albo wartości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu.
Konsekwencją omawianych przepisów jest z pewnością uproszczenie i przyśpieszenie procesu ustalania odszkodowań. Niemniej uderzą one we właścicieli i użytkowników wieczystych, w przypadku których inwestycja publiczna powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanych nieruchomości.
Zmiany są korzystne natomiast dla tych, których nieruchomości nie zyskują na wartości po uwzględnieniu celu wywłaszczenia. Tak więc z czysto proceduralnego punktu widzenia ustawę można ocenić pozytywnie, niemniej traci ona na ocenie po uwzględnieniu czynników słusznościowych i obywatelskiego poczucia sprawiedliwości.
Kto straci najwięcej i czy można temu zapobiec?
Na zmianach najwięcej stracą właściciele gruntów położonych bezpośrednio na obszarze planowanego Centralnego Portu Komunikacyjnego. W oparciu o dotychczasowe przepisy mogliby liczyć prawdopodobnie na odszkodowanie przekraczające kilkukrotnie wartość rynkową gruntów. Dlatego to co w obecnej sytuacji mogą zrobić właściciele gruntów przeznaczonych pod CPK, to zwiększyć ich wartości.
Niekoniecznie musi się to wiązać z fizycznym posadowieniem na nich budynków, ale może nastąpić poprzez uzyskanie warunków zabudowy albo odrolnienie gruntów. Są to rozwiązania już dawno sprawdzone na rynku, ale nie w każdym wypadku gwarantują znaczne zwiększenie wartości. Ostateczny wynik zależy od biegłego rzeczoznawcy i przyjętej przez niego metody wyceny, co jak pokazuje praktyka, często prowadzi do znacznych różnic w wycenie gruntów położonych nawet w bezpośrednim sąsiedztwie.
Dlaczego zmiany właśnie teraz?
Projekt ustawy przedstawił pełnomocnik rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego. Nietrudno zatem się domyślić, że bezpośrednią przyczyną jego złożenia jest realizacja Centralnego Portu Komunikacyjnego.
W kontekście omawianych wyżej zmian śmiało można postawić tezę, że chodzi o oszczędności oraz o uproszczenie i przyśpieszenie realizacji całej inwestycji. Zmiany mają jednak charakter systemowy. Ich stosowanie nie zostało ograniczone jedynie do obszaru CPK, lecz docelowo obowiązywać będą na obszarze całego kraju. Nie dziwi jednak, że nie zastosowano tylko rozwiązania miejscowego. Z pewnością spotkałoby się ono z szybkim sprzeciwem podmiotów posiadających grunty na terenie CPK, które czułyby się oczywiście pokrzywdzone.
Z dużym prawdopodobieństwem zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostaną jednak uchwalone, co wynika z przyjętego układu sił w Sejmie i faktu, że jest to inicjatywa rządowa. Ponadto należy pamiętać, że proponowane zmiany są podyktowane przede wszystkim realizacją CPK, który jest jednym z flagowych projektów aktualnie rządzącej partii. Ostateczna decyzja zostanie jednak podjęta przez Sejm.
Autor jest adwokatem w SRDK.
