Zasada bliskości jest jedną z kluczowych zasad prawidłowej gospodarki odpadami. Normatywne ramy tej zasady ustawodawca określił w przepisach art. 20 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 699, dalej – „uo”), dokonując implementacji art. 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz niektórych dyrektyw (DzUrz UE L.2008.312.3 z 2008 listopada 2022 r.). Idea zasady bliskości w gospodarce odpadami sprowadza się do nakazu, aby odpady były poddawane przetwarzaniu w pierwszej kolejności w miejscu ich powstania.
Prawodawca polski dostrzegł jednakże różnorodność wytwarzanych odpadów i trafnie uznał za uzasadnione specjalne uregulowanie zasady bliskości w odniesieniu do zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, praktycznie wyłączając możliwość transportu i unieszkodliwiania tych kategorii odpadów poza województwem ich wytworzenia.
Tylko w danym województwie
Przepis art. 20 ust. 4 uo zakazuje bowiem już samego przywozu zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych na obszar województwa innego niż województwo ich wytworzenia, zaś norma wywiedziona z art. 20 ust. 3 pkt 2) uo kreuje zakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poza obszarem województwa, w którym zostały wytworzone.
Czytaj więcej:
Objęcie zakaźnych odpadów medycznych oraz zakaźnych odpadów weterynaryjnych ograniczeniami w zakresie ich przemieszczania i miejsca unieszkodliwiania jest, co oczywiste, ze wszech miar słuszne. Intencją prawodawcy unijnego, powieloną przez ustawodawcę polskiego, było bowiem maksymalne ograniczenie odległości pomiędzy miejscem wytworzenia zakaźnych odpadów medycznych czy zakaźnych odpadów weterynaryjnych a miejscem ich unieszkodliwienia, w celu minimalizacji zagrożeń epidemiologicznych związanych z transportem takich odpadów (np. w sytuacji wypadków w trakcie transportu do miejsca unieszkodliwiania, które mogłyby doprowadzić do uszkodzenia opakowań z odpadami). Z uwagi na te właśnie intencje (konieczność ochrony zdrowia i życia ludzkiego) ustawodawca polski przewidział zaledwie trzy wyjątki od stosowania zasady bliskości w kontekście unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.
Pierwszym wyjątkiem jest możliwość unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w województwie innym aniżeli to, w którym odpady te zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytworzenia odpadów do miejsca ich unieszkodliwiania położonego na obszarze innego województwa jest mniejsza niż odległość do miejsca unieszkodliwiania na obszarze tego samego województwa (tak art. 20 ust. 5 w zw. z ust. 6 uo).
Gdy brakuje odpowiedniej instalacji
Drugi przypadek wyjątku od stosowania zasady bliskości dotyczy sytuacji, w której na obszarze danego województwa nie ma instalacji do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych – wówczas dopuszczalne jest unieszkodliwianie takich odpadów na obszarze innego województwa w najbliżej położonej instalacji (art. 20 ust. 6 uo). Trzeci wyjątek od zasady bliskości ustawodawca powiązał z brakiem wolnych mocy przerobowych przez instalację istniejącą na terenie województwa, w którym zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne zostały wytworzone – w takim przypadku dopuszczalne jest unieszkodliwianie odpadów w instalacji położonej na terenie innego województwa, zlokalizowanej najbliżej miejsca wytwarzania odpadów (art. 20 ust. 6 uo).
Pomimo jasnej (przynajmniej w ocenie autorki) treści art. 20 ust. 6 uo pojawiły się wątpliwości, czy w sytuacji, gdy w danym województwie nie ma instalacji do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych albo gdy istniejąca instalacja nie ma wolnych mocy przerobowych, możliwe jest unieszkodliwianie takich odpadów w dowolnie wybranej instalacji, czy też konieczne jest zapewnienie, aby ich unieszkodliwianie następowało w instalacji, która jest zlokalizowana najbliżej miejsca wytwarzania odpadów i ma wolne moce przerobowe. Wątpliwości te wydaje się w pełni usuwać niedawny wyrok KIO, wydany 13 grudnia 2022 r. (sygn. KIO 3161/22.)
W stanie faktycznym poddanym pod rozstrzygnięcie Krajowej Izby Odwoławczej zamawiający – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w Szczecinie, prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem było świadczenie usług odbioru, transportu i unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych. W postępowaniu zostały złożone dwie oferty, przy czym zamawiający odrzucił ofertę z niższą ceną na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy pzp (ustawa z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 1710 ze zm.) z uwagi na niezgodność jej treści z warunkami zamówienia.
Oddalone miejsca
Niezgodność owa przejawiała się we wskazaniu, że unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych następować będzie w instalacjach oddalonych odpowiednio o 600 km i 746 km od miejsca wytwarzania odpadów, podczas gdy zamawiający w SWZ wyraźnie wymagał, aby realizacja przedmiotu zamówienia następowała w sposób zgodny z zasadą bliskości, o której mowa w art. 20 ust. 3 uo, a w przypadku wystąpienia ustawowych wyjątków od tej zasady – wykazania, że unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych w instalacji położonej w innym województwie aniżeli województwo miejsca wytwarzania odpadów będzie zgodne z zasadą bliskości. Wykonawca jednakże nie wykazał, by unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych w instalacjach wskazanych w jego ofercie było zgodne z zasadą bliskości. Zamawiający podjął zatem decyzję o odrzuceniu oferty tego wykonawcy na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5) ustawy pzp.
Wykonawca zakwestionował prawidłowość czynności odrzucenia jego oferty, argumentując w złożonym odwołaniu, że wobec braku mocy przerobowych instalacji położonej na terenie województwa zachodniopomorskiego (co wywodził z braku udzielenia odpowiedzi na zapytanie w przedmiocie możliwości złożenia oferty wspólnej w postępowaniu) uprawniony był do zaoferowania unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych w dowolnej, wybranej przez siebie instalacji położonej poza terenem województwa zachodniopomorskiego, która posiada wolne moce przerobowe.
Odwołujący uznawał zatem, że w sytuacji ziszczenia się wyjątków od zasady bliskości ma swobodę wyboru instalacji unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i może wybrać jakąkolwiek instalację.
Zgoła odmienny sposób interpretowania zasady bliskości i następstw ziszczenia się wyjątków od jej stosowania przewidzianych w art. 20 ust. 6 uo prezentował zamawiający.
W jego bowiem ocenie prawidłowa wykładnia art. 20 ust. 6 uo powinna prowadzić do wniosku, że w sytuacji braku instalacji spalania odpadów w danym województwie bądź braku instalacji mającej wolne moce przerobowe, dopuszczalne jest unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych w instalacji położonej w innym województwie, która posiada wolne moce przerobowe i jest położona najbliżej miejsca wytwarzania odpadów.
W ocenie zamawiającego, w sytuacji faktycznego braku wolnych mocy przerobowych instalacji położonej w województwie zachodniopomorskim, wykonawca winien ustalić, czy kolejna, najbliżej położona miejsca wytwarzania odpadów instalacja ma wolne moce przerobowe, a jeśli nie – czynić dalsze ustalenia, rozpytując kolejno instalacje coraz bardziej oddalone od miejsca wytwarzania odpadów. Zamawiający wykazał przy tym aktywność dowodową i udowodnił w toku postępowania odwoławczego, że co najmniej jedna instalacja położona bliżej miejsca wytwarzania odpadów posiadała wolne moce przerobowe i mogłaby unieszkodliwiać zakaźne odpady medyczne pochodzące z działalności zamawiającego.
KIO finalnie oddaliła odwołanie, potwierdzając w całości prawidłowość wykładni zasady bliskości przyjętej przez zamawiającego. W pisemnym uzasadnieniu orzeczenia KIO wskazała, że „Zasadą jest, że unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych może odbywać się tylko i wyłącznie na obszarze województwa, na którym zostały wytworzone. Odstępstwa od tej zasady są trzy, tj. odpady mogą być unieszkodliwiane na terenie województwa innego niż to, na którym zostały wytworzone, jeżeli:
1) odległość od miejsca wytwarzania odpadów do miejsca ich unieszkodliwienia na obszarze innego województwa jest mniejsza niż odległość do miejsca unieszkodliwienia położonego na obszarze tego samego województwa,
2) brak jest instalacji do unieszkodliwiania odpadów na obszarze danego województwa lub
3) gdy istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych.
W ww. sytuacjach dopuszczalne jest unieszkodliwianie odpadów na terenie innego województwa niż to, w którym zostały wytworzone. Co jednak istotne, w razie zaistnienia wyjątków z punktu 2 i 3, unieszkodliwianie odpadów musi odbywać się w najbliżej położonej instalacji, co wyraźnie wynika z treści art. 20 ust. 6 ustawy o odpadach. Zatem w sytuacji, gdy na terenie danego województwa nie ma możliwości unieszkodliwienia odpadów, należy brać pod uwagę najbliższą instalację znajdującą się poza województwem. Gdyby i ta instalacja nie mogła unieszkodliwić odpadów, kolejna najbliższa instalacja powinna zostać wzięta pod uwagę itd. Nie ma więc racji odwołujący, twierdząc, że w sytuacji zaistnienia wyjątku od zasady bliskości, dopuszczalnym jest unieszkodliwianie odpadów gdziekolwiek poza województwem ich wytworzenia. Odpady w takim wypadku powinny zostać unieszkodliwione w najbliższej stacji poza województwem ich wytworzenia. Wynika to wprost z treści art. 20 ust. 6 ustawy o odpadach. Na tożsame rozumienie zasady bliskości wskazuje również zamawiający w treści uzasadnienia odrzucenia oferty odwołującego.
Zasada nie byłaby zachowana
Odwołujący w formularzu ofertowym wskazał na instalacje oddalone od siedziby zamawiającego (woj. zachodniopomorskie) o 600 km i 746 km, znajdujące się w województwach małopolskim i podkarpackim. Nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z ofertą odwołującego zasada wynikająca z art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach nie może zostać zachowana – odwołujący zaproponował bowiem unieszkodliwianie odpadów poza województwem ich wytworzenia. Powyższe nie dyskwalifikuje jeszcze oferty odwołującego, gdyż od zasady bliskości ustawodawca przewidział wyjątki (przewidział je również zamawiający, odwołując się wprost do zasady bliskości w SWZ). (...) Chcąc zatem wykazywać twierdzenie, że najbliżej położonymi instalacjami, w których mogą zostać unieszkodliwione wytworzone przez zamawiającego odpady i które dysponują wolnymi mocami przerobowymi, są te wskazane przez odwołującego w formularzu ofertowym, powinien on w pierwszej kolejności wykazać – zgodnie z wymogiem SWZ, zaistnienie wyjątków od zasady bliskości, tj. brak mocy przerobowych instalacji znajdujących się bliżej siedziby zamawiającego, odwołujący (...) powinien więc udokumentować, że wszystkie pozostałe stacje znajdujące się bliżej siedziby zamawiającego niż instalacje przez niego zaproponowane, nie mogą z jakichś przyczyn przyjąć odpadów, co prowadziłoby do wniosku, że instalacje wskazane przez niego są najbliżej położonymi, w których mogą zostać unieszkodliwione wytworzone przez zamawiającego odpady i które dysponują wolnymi mocami przerobowymi.
Wymóg wykazania powyższego wynikał wprost z SWZ, jednak odwołujący go nie wypełnił, co leżało u podstaw odrzucenia jego oferty jako niezgodnej z warunkami zamówienia. (...) Wymogi SWZ w zakresie przestrzegania zasady bliskości oraz obowiązku udokumentowania wszystkich od niej odstępstw były jasne i nie zostały zakwestionowane w drodze środków ochrony prawnej czy też pytań do SWZ. Skoro więc odwołujący im zaniechał, to czynność zamawiającego polegająca na odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy pzp była prawidłowa”.
W świetle wyżej cytowanego stanowiska KIO wystąpienie wyjątków od stosowania zasady bliskości nie umożliwia unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w jakiejkolwiek, dowolnie wybranej (czy to przez zamawiającego czy wykonawcę) instalacji unieszkodliwiania odpadów. Przepis art. 20 ust. 6 uo wyraźnie bowiem wskazuje, iż musi to być mająca wolne moce przerobowe instalacja zlokalizowana najbliżej miejsca wytwarzania odpadów. Taka wykładnia pozostaje w pełni zgodna z celami, jakie przyświecały wprowadzeniu tak na szczeblu krajowym, jak i unijnym zasady bliskości jako jednej z naczelnych zasad gospodarki odpadami i winna zostać powielona w kolejnych orzeczeniach KIO dotyczących analogicznych stanów faktycznych i prawnych.
Autorka jest radcą prawnym w kancelarii Jerzykowski i Wspólnicy oraz członkiem Stowarzyszenia Prawa Zamówień Publicznych