Trybunał Konstytucyjny 11 maja 2023 r. w wyroku o sygn. P 12/18 orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc narusza gwarancje ochrony własności poprzez nieproporcjonalne ograniczenie tego prawa.
Włączenie do ewidencji
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie zapadł na skutek pytania prawnego zadanego 13 czerwca 2018 przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał skargę kasacyjną spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Czytaj więcej
Instytucja gminnej ewidencji zabytków, w ocenie wielu prawników narusza obowiązujący porządek pra...
Przedmiotem postępowania było włączenie budynku mieszkalnego do gminnej ewidencji zabytków na skutek zarządzenia prezydenta miasta dokonanego w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zgodnie z procedurą określoną w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. oraz ówcześnie obowiązującym § 18 rozporządzenia ministra kultury i dziedzictwa narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr. 113, poz. 661).
Zgodnie z tym drugim przepisem w okresie jego obowiązywania wójt (burmistrz, prezydent miasta) włączał kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.
Spółka domagała się uchylenia ww. zarządzenia, podnosząc, że umieszczenie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania, które zmierzałoby do ustalenia i oceny jej wartości historycznych i artystycznych oraz że do włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków doszło poprzez włączenie karty adresowej zabytku bez sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie są zgodne ze stanem faktycznym. Spółka wywodziła, że doszło tym samym do zasadniczego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącej pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w rzeczywistości wystąpiła.
Mówiąc o ograniczeniu prawa własności poprzez ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków, wskazuje się najczęściej na obowiązek dokonywania uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.
NSA, występując z pytaniem do TK, doszedł do wniosku, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków w drodze obowiązującej procedury może nie zapewniać właścicielowi gwarancji ochrony materialnoprawnej ani procesowej przed ograniczeniem jego prawa własności. Przepisy bowiem nie precyzowały, w jaki sposób ma dojść do „sprawdzenia” kart adresowych ani udokumentowania tej czynności, co oznacza, że każde działanie organu w tej mierze należało uznać za prawidłowe.
Procedura ujmowania nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest zresztą nieuregulowana na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkiem powyższego jest to, że kontrola administracyjna takiej czynności jest kontrolą jedynie formalną. Żaden z organów nie prowadzi postępowania dowodowego. Nieweryfikowalne staje się ustalenie, czy przedmiotowy budynek rzeczywiście jest zabytkiem, a objęcie ochroną uzasadnione. NSA podkreślił, że poważne wątpliwości wzbudza także fakt, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków odbywa się bez udziału, a nawet bez powiadomienia o tym właściciela zarówno przed, jak i po dokonaniu tej czynności, a także bez wskazania motywów, które były przesłankami do ujęcia nieruchomości w ewidencji.
Nowelizacja rozporządzenia
Część zastrzeżeń NSA przestała być aktualna z chwilą wejścia w życie rozporządzenia ministra kultury i dziedzictwa narodowego z 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (DzU, poz. 1886). W akcie tym zmodyfikowano procedurę ujmowania nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku poinformowania właściciela o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a także o nakaz informowania już po samym jej włączeniu.
Dodatkowo, wprowadzono wymóg, by włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków następowało po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w ewidencji oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Miało to zapobiec arbitralności, a także pozwolić uzyskać lepszą ocenę merytoryczną przed podjęciem takiej czynności. Mimo że orzecznictwo już wcześniej wykluczyło możliwość dowolnego działania organów w tym aspekcie, podkreślając istotność owego „porozumienia” z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to zmiana ta wydaje się być godna zaaprobowania.
Nowelizacja ww. rozporządzenia nie wyeliminowała jednak wszystkich problemów. Trafnie bowiem zauważył TK, że na gruncie obowiązujących przepisów do procedury włączania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nadal nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie postępowania wyjaśniającego oraz czynności zmierzających do ustalenia, czy dany obiekt rzeczywiście odpowiada definicji zabytku. Ponadto ustawowa procedura ujęcia obiektu w ewidencji nadal nie przewiduje w niej udziału właściciela.
Wskazano również, że ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków. Skutkiem jest więc brak formalnych reguł – poza wymaganym porozumieniem organu j.s.t. z konserwatorem – dotyczących wpisu danej nieruchomości do ewidencji. I choć dyskusyjne wydają się być uwagi TK o odpowiedzialności karnej grożącej właścicielom nieruchomości wpisanych do ewidencji (odpowiedzialność ta dotyczy właścicieli zabytków jako takich, spełniających definicję z art. 3 u.o.z.o.z., nie uzależniając kwestii odpowiedzialności od wpisu do ewidencji), a wyrok jest uzasadniony dość lakonicznie, to jednak zasadnicza konkluzja – zgodnie z którą wpisanie nieruchomości do gminnej ewidencji, pociągające za sobą istotne ograniczenia w realizacji prawa właściciela do korzystania z nieruchomości (ius utendi) przez ograniczenie w prowadzeniu konkretnych robót budowlanych, jest w praktyce ograniczeniem prawa własności – zdaje się być trafna.
Po ogłoszeniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny pojawiły się głosy wyrażające obawę, że skutkiem orzeczenia będzie pozbawienie ochrony tysięcy zabytków umieszczonych w gminnych ewidencjach zabytków. Takie zapatrywanie wydaje się być jednak nieco na wyrost. Wyrok nie spowodował uchylenia gminnej ewidencji zabytków. Wpisy umieszczone w niej nadal pozostają w mocy, a wyrok wywołuje przede wszystkim konsekwencje na przyszłość, sprowadzające się do ograniczenia stosowania rzeczonego przepisu w zakresie wskazanym przez TK. Najistotniejszym następstwem wyroku jest to, że omawiany przepis utracił moc w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Oznacza to w praktyce, że bez dokonania zmian legislacyjnych przepis ten nie może być stosowany, a więc nie może dochodzić do kolejnych wpisów do gminnej ewidencji zabytków na podstawie konstytucyjnie wadliwej procedury.
Orzeczenie TK wywoła także skutek dla postępowania zawisłego przed NSA, w związku którym zwrócono się do Trybunału z pytaniami prawnymi (jego wydanie może być podstawą do uchylenia zaskarżonego zarządzenia o włączeniu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków), jak również dla innych toczących się postępowań sądowych, których przedmiotem jest omawiane zagadnienie. Trzeba jednakże pamiętać, że wyrok Trybunału dotyczy zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, które nie zostały uprzednio wpisane do rejestru zabytków lub do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Co istotne, orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu, na podstawie którego doszło do ujęcia zabytków w gminnej ewidencji, jest podstawą do zakwestionowania zarządzeń, na podstawie których doszło do tychże wpisów. Właściwą drogą w tej sytuacji, po upływie terminu na wznowienie postępowania w sprawie wpisu nieruchomości jako zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków, będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. Skutkiem może być unieważnienie zarządzenia będącego podstawą do wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków albo stwierdzenie niezgodności z prawem takiego zarządzenia.
Otwarta pozostaje także kwestia potencjalnych roszczeń odszkodowawczych względem Skarbu Państwa, mogących przysługiwać właścicielom nieruchomości włączonych do ewidencji zabytków na skutek niekonstytucyjnej procedury.
Wymagane są zmiany
Wydaje się też, że wyrok Trybunału powinien być przyczynkiem do pogłębionej debaty odnośnie do dalszego kształtu regulacji ustawowych dotyczących ochrony zabytków. Istotnych zmian wymaga oczywiście gminna ewidencja zabytków, określenie jej roli i funkcji, a zwłaszcza zapewnienie właściwej ochrony właścicielom obiektów w nich umieszczonych. Słusznie w literaturze przedmiotu podnosi się także kwestie nieostrości definicji zabytku – warto pamiętać, że w polskim porządku prawym definicja ta jest ujęta w sposób materialny, a więc rodzi ona skutki z mocy prawa. Co za tym idzie, wiele obowiązków spoczywających na właścicielach wynika z samego tylko faktu, że dany obiekt odpowiada ustawowej definicji. Zabytku „nie tworzy” bowiem wpis do żadnego rejestru czy jakakolwiek czynność formalna.
Wiele kontrowersji wzbudza także procedura uzgadniania decyzji administracyjnych dotyczących obiektów wpisanych do ewidencji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreśla się zwłaszcza nieostrość kryteriów odmowy takiego uzgodnienia. Arbitralność tego postępowania, brak jego dostatecznego uregulowania stanowią istotne zagrożenie dla prawa własności (zob. A. Jakubowski, „Skutki prawne wpisu do gminnej ewidencji zabytków”, ZNSA 2022/1/74-97). Obecnie trwają prace nad nowelizacją ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (numer w wykazie prac Rządowego Centrum Legislacji: UD247). Z pewnością projekt nowelizacji ustawy będzie musiał być zaktualizowany na skutek omawianego wyroku TK.
Na koniec warto wspomnieć o jeszcze innym problemie, który uwidocznił się na gruncie niniejszej sprawy, a który w ostatnich latach kładzie się cieniem na funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego. Rzecz dotyczy stale rosnącej skali przewlekłości postępowań. Rzeczywistość, w której od zadania pytania prawnego przez sąd do wydania orzeczenia przez TK mija niespełna pięć lat, jest sytuacją, którą śmiało można nazwać systemową patologią.
Skutkiem takiego stanu rzeczy jest choćby fakt, że toczące się postępowanie – w tym przypadku przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – zostało zawieszone, czego bezpośrednie konsekwencje ponosi przede wszystkim obywatel, który zwrócił się ze skargą w obronie swoich praw. Brak rozstrzygnięcia Trybunału w rozsądnym terminie nierzadko powoduje, że zapadłe orzeczenie zastaje już zupełnie inne realia na gruncie danej sprawy, a zdarza się, że także zmiany w prawie powszechnie obowiązującym niż w chwili kierowania pytań przez sąd (co zresztą miało miejsce w opisywanym przypadku).
Trudno jest zrozumieć opieszałość Trybunału także dlatego, że od czasu zadania pytania prawnego przez NSA proceder ujmowania nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków funkcjonował bez żadnych przeszkód, pomimo jego poważnych wątpliwości konstytucyjnych formułowanych od dawna przez komentatorów czy rzecznika praw obywatelskich.
Sytuacja, w której wedle dużego prawdopodobieństwa dochodzi do stosowania procedury niezgodnej z ustawą zasadniczą (i to na dużą skalę), powinna zostać rozwiązana możliwie szybko, już choćby po to, by chronić potencjalny interes właścicieli wielu nieruchomości oraz ograniczyć skalę problemu, z którym obecnie zmierzą się sądy na skutek prawdopodobnego kwestionowania przez właścicieli nieruchomości wpisania tychże nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.
Nietrudno przewidzieć, że przy takim funkcjonowaniu TK liczba pytań prawnych kierowanych przez sądy będzie się stale zmniejszać, co zresztą jest wyraźnie zauważalne już od 2016 roku. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy zapewne upatrywać w spadku zaufania i nadwyrężeniu autorytetu tej instytucji w oczach wielu sędziów, ale także w tym, że biorąc pod uwagę wyżej wskazany czas oczekiwania na rozstrzygnięcie, zwracanie się do TK z pytaniem prawnym staje się po prostu coraz mniej celowe. Niestety, w najbliższym czasie brak jest widoków na poprawę obecnej sytuacji.
Autor jest prawnikiem w Eversheds Sutherland
