Rezerwa celowa na zarządzanie kryzysowe to jedna z obligatoryjnych rezerw celowych, którą musi utworzyć każda jednostka samorządu terytorialnego (dalej: jst). Jej prawne podstawy określa ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 122 ze zm.). Finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów tych jednostek. W budżecie jst tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu jst, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

Przedstawione poniżej pytania stanowią tylko namiastkę realnej skali problemów interpretacyjnych związanych z rezerwą celową na zarządzanie kryzysowe. Ponadto poszczególne RIO mogą mieć różne podejście do oceny konkretnego stanu faktycznego, dlatego też w celu uniknięcia ewentualnych problemów albo usunięcia stanu niepewności warto zweryfikować sposób działania w zakresie podanych rezerw, uzyskując stanowisko RIO właściwej dla danej jst.

Czy rezerwę celową można przeznaczyć na różne wydatki urzędu gminy, niezwiązane z sytuacjami kryzysowymi?

NIE. Wskazuje na to m.in. uchwała z 2 lutego 2024 r. (Nr 13/2024) Kolegium RIO we Wrocławiu, gdzie RIO podważyła legalność rozdysponowania pod koniec roku środków rezerwy celowej na wydatki niezwiązane z sytuacjami kryzysowymi. RIO podała m.in., że: „Istota rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe związana jest z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej zdefiniowanej w art. 3 pkt 1 u.z.k., tj. w sytuacji wpływającej negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującej znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Organ wykonawczy gminy w sytuacjach zagrożenia, które mogą wystąpić w sposób nagły i nieprzewidziany, winien zatem mieć zapewnione w okresie całego roku budżetowego realne możliwości wykonania obowiązków nałożonych nań ustawą o zarządzaniu kryzysowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 kwietnia 2015 r., II SA/Go 176/15). Mając zatem na uwadze cel ustawy, przedstawione powyżej rozumienie pojęcia »zarządzania kryzysowego« i »sytuacji kryzysowej« stwierdzić należy, że rozdysponowanie środków z rezerwy na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego na wydatki określone w badanym zarządzeniu narusza prawo w sposób istotny”.

Czy z rezerwy celowej można zwiększyć kapitał zapasowy spółki komunalnej?

NIE. W uchwale z 28 kwietnia 2020 r. (Nr 10/455/2020) Kolegium RIO w Poznaniu podważyło możliwość przeznaczenia środków rezerwy celowej na wsparcie kapitałowej spółki samorządowej. RIO podała m.in., że: „Analiza pojęcia »sytuacji kryzysowej« pozwala na wskazanie potencjalnych rodzajów zagrożeń, które są przedmiotem zarządzania kryzysowego – bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska. Celem zarządzania kryzysowego jest także odtwarzanie infrastruktury technicznej, na którą składają się m.in. takie systemy, jak: zaopatrzenie w energię, paliwa, żywność, wodę. (…) Ze względu na szczególny charakter działalności, środkom finansowym przeznaczonym na realizację zarządzania kryzysowego nadano status rezerwy celowej obowiązkowej. Zarządzanie kryzysowe jest elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. (…) jest oczywiste, że celem ustawy jest uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i że stanowi ona ważny element zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. Mając zatem na uwadze cel ustawy, przedstawione powyżej rozumienie pojęcia »zarządzania kryzysowego« i »sytuacji kryzysowej« stwierdzić należy, że rozdysponowanie środków z rezerwy celowej na wydatki określone w zarządzeniu Nr 0050.319.2020 r. Prezydenta Miasta (…) tj. zwiększenie kapitału zapasowego Spółki z o.o., narusza prawo w sposób istotny”.

Czy rozdysponowanie rezerwy celowej na zakup i montaż pieca centralnego ogrzewania w szkole podstawowej jest możliwe?

NIE. Potwierdza to uchwała Kolegium RIO w Opolu z 11 kwietnia 2018 r. (Nr 10/21/2018). RIO podała m.in., że: „W powołanych ramach określających normatywny zakres dysponowania rezerwą celową nie mieści się finansowanie celu w postaci zakupu i montażu pieca centralnego ogrzewania, co implikuje wskazaniem jako naruszonych przywołanych w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów art. 259 ust. 1 i art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym”.

Czy właściwe jest przeznaczenie rezerwy celowej na usuwanie skutków wichury?

TAK. W stanowisku z 22 grudnia 2021 r. (WI.54.69.2021) RIO w Kielcach pozytywnie odniosła się do możliwości pokrycia z rezerwy wydatków związanych z usuwaniem skutków wichury. RIO podała m.in., że: „Z okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku o udzielenie wyjaśnienia wynika, że usunięcie skutków wichury z (…) stanowiło element działań w ramach zarządzania kryzysowego w związku z koniecznością usunięcia skutków sytuacji kryzysowej. Okoliczności faktyczne, jakie wystąpiły w tej sprawie, pozwalają uznać, że mogła zaistnieć sytuacja kryzysowa, mając wpływ na poziom bezpieczeństwa ludzi oraz mienia w znacznych rozmiarach. Zatem poniesione przez Miasto wydatki, mogą być uznane jako podlegające pokryciu z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe”.

Czy można z rezerwy celowej zakupić samochód bojowy dla OSP?

NIE. W takiej sprawie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 20 maja 2015 r. (I SA/Kr 549/15), uwzględniając skargę RIO na zarządzenie wójta w sprawie (nielegalnego) przeznaczenia środków rezerwy na zakup nowego pojazdu bojowego dla OSP. WSA podał m.in., że: „W ocenie Sądu zakup samochodu bojowego straży pożarnej nie mieści się więc w zakresie pojęcia sytuacja kryzysowa, a związany jest z funkcjonowaniem Ochotniczej Straży Pożarnej i jej zadaniami w warunkach normalnych. Nie zmienia tego faktu okoliczność zniszczenia samochodu w trakcie akcji ratunkowej, gdyż udział straży pożarnej w akcjach ratunkowych, pożarowych itp. jest istotą jej istnienia. (…) Zatem decyzja Wójta Gminy D. o zakupie samochodu bojowego w ocenie Sądu nie była elementem działania w ramach zarządzania kryzysowego, nie wystąpiły okoliczności faktyczne, które pozwalałyby uznać, że zaistniała sytuacja kryzysowa, a zakup przedmiotowego samochodu nie jest realizacją zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w związku z powyższym nie mógł być pokryty z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe”.

Przeznaczamy środki z rezerwy kryzysowej na gaszenie pożarów traw, torfowisk. Czy prawidłowo?

TAK. Takie okoliczności mogą wypełniać znamiona sytuacji kryzysowej. W wyroku z 6 listopada 2019 r. (I SA/Sz 673/19) WSA w Szczecinie podważył stanowisko RIO, która stwierdziła nieważność zmian w budżecie w związku z przeznaczeniem środków na zadanie związane z gaszeniem pożarów na terenie gminy. WSA podał m.in., że zdarzenie obejmujące trwający od kwietnia do połowy maja na terenie gminy pożar trzcinowiska i torfowiska, wymagający zaangażowania m.in. licznych zastępów (PSP i OSP) i środków (w tym oddziałów PSP oraz OSP z powiatu, dwóch samolotów pożarniczych), było sytuacją kryzysową w rozumieniu u.z.k. WSA wskazał, że: „W tę sytuację kryzysową wpisują się także działania prowadzone w bardzo trudnych warunkach zadymienia, zagrożenia życia, niemal całodobowo, ze względu na samoczynne odnawianie się pożaru torfowiska, stwarzające bezpośrednie niebezpieczeństwo zniszczenia przez ogień okolicznych gospodarstw rolniczych i zabudowań mieszkalnych. Natomiast zdarzenie polegające na pokryciu kosztów prowadzonej akcji ratowniczej (tj. wypłaty dla strażaków, wyżywienie, paliwo) oraz odtworzenia zniszczonej infrastruktury ratowniczej (tj. zakup sprzętu strażackiego – węży strażackich, naprawy uszkodzonych samochodów gaśniczych i pomp gaśniczych) – w opinii Sądu – odpowiadają treści zarządzania kryzysowego. Były zatem działaniami odpowiadającymi definicji zarządzania kryzysowego. (…)”.

Czy środki z rezerwy celowej można przeznaczać na wydatki związane z kryzysem uchodźczym na granicy polsko–białoruskiej i wojną w Ukrainie?

TAK. W tym kontekście warto przywołać stanowisko Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO) dostępne pod adresem: https://rio.gov.pl/137/rozdysponowanie-przez-samorzady-srodkow-pochodzacych-z-rezerwy-na-zarzadzanie-kryzysowe-na-wydatki-zwiazane-z-kryzysem-uchodzczym.html./

KRRIO m.in. wskazała w nim, że: „(…) sytuacja, która wytworzyła się aktualnie na terenie RP w związku działaniami militarnymi w Ukrainie, wypełnia znamiona »sytuacji kryzysowej«, o której mowa w art. 3 pkt 1 u.z.k., a co za tym idzie daje podstawy do uruchomienia środków pochodzących z rezerwy na zarządzanie kryzysowe, w celu zapobieżenia i usunięcia skutków zaistniałej sytuacji. Należy przy tym wskazać, że uruchomienie środków z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w kontekście aktualnej sytuacji związanej z kryzysem uchodźczym należy odróżnić od możliwości wsparcia finansowego cudzoziemców w oparciu o przepisy o ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.), które skierowane jest do konkretnych osób, i którego zakres w sposób zasadniczy odbiega od pomocy finansowej świadczonej na podstawie przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym”.

Czy może zakupić z rezerwy celowej nowy aerator do natleniania wody, aby zagwarantować mieszkańcom odpowiednią jakość wody?

TAK. RIO w Bydgoszczy w stanowisku z 7 lutego 2024 r. (znak: RIO-NR.N-432-2/2024) pozytywnie odniosło się do możliwości pokrycia z rezerwy wydatków związanych z zakupem specjalnego urządzenia do zapewnienia jakości wody do spożycia. RIO podała m.in., że: „Zgodnie z definicją zarządzania kryzysowego, wynikającą z art. 2 ustawy, zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Infrastruktura krytyczna obejmuje z kolei m.in. systemy zaopatrzenia w wodę. Organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej należy natomiast do zadań organu wykonawczego gminy (art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy).

Zdaniem Izby wyżej przytoczone przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie, by przeznaczyć zaplanowaną w budżecie jst rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe na wymianę aeratora do natleniania wody. Jest to bowiem zadanie własne gminy, a przedstawiony w zapytaniu stan faktyczny wskazuje, że zadanie to mieści się w zakresie pojęcia sytuacji kryzysowej. Powyższe wymaga podjęcia niezwłocznych działań, mających na celu zapobieżenie skutkom awarii urządzeń niezbędnych dla zapewnienia odpowiedniej jakości wody dla mieszkańców gminy”.

Czy gmina może utworzyć rezerwę celową poniżej ustawowego progu?

NIE. W uchwale z 23 lutego 2016 r. (Nr 5.82.2016) Kolegium RIO w Poznaniu podważyło legalność rezerwy celowej, ponieważ została utworzona w zbyt niskiej kwocie. RIO m.in. podała, że: „(…) kwota rezerwy kryzysowej jest niezgodna z przepisem art. 26 ust. 4 o zarządzaniu kryzysowym, zgodnie z którym rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego tworzy się w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. Z uchwały budżetowej na rok 2016 wynika, iż ustalona na podstawie powyższego przepisu kwota wydatków ogółem – 40.726.611 zł, pomniejszona o kwotę wydatków inwestycyjnych – 3.231.975 zł, wydatków na wynagrodzenia – 20.100.288 zł oraz wydatków na obsługę długu – 500.000 zł, daje kwotę 16.894.348 zł. Ustalona w oparciu o powyższe dane kwota rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe powinna być ustalona w wysokości nie mniejszej niż 84.471 zł (16.894.348 zł x 0,5 proc.).”.

Organ stanowiący gminy chce zlikwidować rezerwę celową. Czy ma taką możliwość?

NIE. Możliwość wchodzenia kompetencji organu stanowiącego jst w kompetencje organu wykonawczego jst podważyło Kolegium RIO w Opolu w uchwale z 27 stycznia 2016 r. (Nr 2/6/2016). RIO m.in. podała, że: „Rezerwa tworzona jest w budżecie, którego prawne ramy odnoszą się do roku budżetowego, w którym zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy jest rokiem kalendarzowym. O ile kompetencje w zakresie tworzenia rezerwy w budżecie należą do organu stanowiącego, to wyłączną kompetencją podziału rezerw ma zarząd j.s.t. (art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych)”.

Autor jest radcą prawnym