Uznaniowość zarządców dróg wynika przede wszystkim ze szczątkowych zapisów ustawowych, które zamiast choćby w minimalnym stopniu regulować relacje między podmiotem publicznym i prywatnym, całość materii przenosi do umowy, którą strony mają zawrzeć. Z założenia tworzy to sytuację, w której inwestor jest na słabszej pozycji negocjacyjnej, gdyż to głównie jemu zależy na zawarciu umowy. Jak nietrudno się domyślić, w praktyce generuje to wiele problemów.

Kiedy ZRID niedopuszczalny?

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Regulacja ta określa zatem obowiązek dla takiego podmiotu uczestniczenia w wymaganym zakresie, zgodnym z przepisem prawa, w realizacji inwestycji drogowej, przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Przepis nie określa jednak żadnych innych warunków, w szczególności tego, w jaki sposób realizacja tego obowiązku ma wyglądać.

Czytaj więcej:

Teresa Siudem: Potrzebujesz drogi? Zapłać!
Administracja Teresa Siudem: Potrzebujesz drogi? Zapłać!

Pro

Najprostszym rozwiązaniem jest oczywiście budowa lub przebudowa drogi samodzielnie przez inwestora. Z uwagi na swoją specyfikę, inwestycja w tej części zwykle realizowana jest na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Rozwiązanie to ma jednak pewne ograniczenia, z których najpoważniejszymi jest czas samego postępowania oraz wymóg posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na których powstanie droga.

Alternatywna praktyka — budowa na podstawie tzw. specustawy drogowej

Z powyższych powodów wykształciła się alternatywna praktyka, zgodnie z którą strony umawiają się, że w umowie drogowej droga zostanie zrealizowana przez samą gminę na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej, zaś inwestor poniesie tego wszelkie koszty. W orzecznictwie przyjęło się, że taka partycypacja w budowie drogi publicznej w żadnym razie nie powoduje, że droga traci charakter drogi publicznej. Publicznego charakteru projektowanej drogi nie pozbawia fakt realizacji inwestycji drogowej w całości ze środków finansowych inwestora, który dzięki temu połączeniu drogowemu uzyska lepszy dojazd do swojej nieruchomości niedrogowej. Inwestor ten ma obowiązek uczestniczyć w jej budowie i jego udział nie powoduje, że droga ma charakter drogi wewnętrznej. Inwestor działa wówczas w oparciu o zawartą z zarządcą drogi umowę, ale z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w ramach specustawy uprawniony był wystąpić wyłącznie zarządca drogi, o czym stanowi art. 11b ust. 1 specustawy drogowej (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 614/16).

Podmiot występujący o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID) musi wykazać, że budowana przez niego droga jest drogą publiczną oraz przedstawić m. in. analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Jakkolwiek organy nie mogą kwestionować przebiegu projektowanej drogi, to jednak mogą kwestionować to, czy wskazywana przez inwestora droga w ogóle podlega dyspozycji specustawy drogowej. Stwierdzenie, że projektowana droga tak naprawdę ma służyć przede wszystkim jednemu podmiotowi lub mieć charakter drogi wewnętrznej oznacza, że jej budowa nie może odbyć się na podstawie ZRID (tak wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2018 r., VII SA/Wa 1649/18).

Drogi istniejące a planowane

Czasem zdarza się sytuacja, w której nieruchomość położona jest przy obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga określonej kategorii (publiczna lub wewnętrzna, dojazdowa itp.). Teoretycznie jest to sytuacja korzystna dla inwestora, gdyż zdaje się sugerować, że działka ma przez to wymagany dostęp do drogi publicznej. Niestety jednak, jeżeli obszar ten określa jedynie drogi mające w przyszłości zostać wybudowane, gdyż faktycznie ich jeszcze w tym miejscu nie ma, to nie uchroni to inwestora przed koniecznością zawarcia umowy drogowej i realizacją inwestycji drogowej. W praktyce przyjęło się, że plan miejscowy nie jest zasadniczo dla gminy wiążący, a zatem z samego zapisu planu nie wynika jeszcze roszczenie do gminy o wybudowanie drogi w oznaczonym miejscu. Dostęp inwestycji do drogi publicznej ma być odpowiedni, pod względem prawnym i faktycznym. Dlatego też, dla jego zapewnienia konieczne jest zawarcie umowy drogowej i realizacja inwestycji drogowej, nawet jeśli nieruchomości położona jest przy określonej w planie miejscowym drodze publicznej, która faktycznie dopiero ma zostać zrealizowana (por. Sądu Apelacyjnego w Krakowie – I Wydział Cywilny, z 7 września 2018 r., I AGa 178/18).

Ograniczona ochrona sądowa

Ponieważ regulacje ustawowe pozostawiają całkowitą swobodę stronom zainteresowanym ukształtowaniem treści umowy drogowej, stwarza to szeroką przestrzeń do sporów. Proces negocjacji może być nie tylko długotrwały, ale i kosztowny, a ich rezultat niepewny. Niektóre organy zabezpieczają się w ten sposób, że zawierają z inwestorem umowę przedwstępną, w której zobowiązują się do zawarcia docelowej umowy drogowej. Do tego może jednak nie dojść, zwłaszcza jeśli formułowane przez gminę warunki okażą się nieakceptowalne (np. koszt wybudowania infrastruktury drogowej jest nieproporcjonalny do wartości samej inwestycji). W takiej sytuacji jedna ze stron może być zainteresowana tym, aby domagać się przymusowego zawarcia takiej umowy.

Orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odesłanie do umowy określającej szczegółowe warunki realizacji inwestycji drogowej oznacza, że nie może to nastąpić jednostronnie przez zarządcę drogi. Nie upoważnia to też sądu do konstytutywnego dookreślenia tego obowiązku, skoro jego rola musiałaby sprowadzać się do deklaratywnego rekonstruowania obowiązków inwestora, mających wynikać z samej ustawy, przy ocenie zasadności żądania powoda i w jego granicach. Nie jest to też uzasadnione z uwagi na z jednej strony złożoność materii, a z drugiej – potrzebę precyzji zmierzającą do zapewnienia wykonalności orzeczenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 2020 r., V CSK 23/19).

Jednocześnie zaś, skoro uzyskanie odpowiednich uzgodnień i pozwoleń jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), to niezawarcie umowy drogowej stanowi podstawę do odmowy jego udzielenia.

Inwestycja wykonana niezgodnie z umową

Bardziej skomplikowana jest za to sytuacja, w której do zawarcia umowy doszło i inwestor zrealizował inwestycję niedrogową, natomiast część drogowa nie została wykonana lub została wykonana niezgodnie z umową.

Kwestia ta komplikuje się jeszcze bardziej, jeżeli część drogowa inwestycji została wyodrębniona do odrębnego pozwolenia na budowę – co jest już właściwie standardem przy większych inwestycjach. Pojawia się w takiej sytuacji problem, czy taka inwestycja niedrogowa może zostać zgodnie z prawem oddana do użytkowania. Praktyka organów nadzoru budowalnego i sądów nie daje tu jednoznacznej odpowiedzi. Część z nich uważa, że przedmiot postępowania w sprawie dopuszczenia obiektu do użytkowania zamknięty jest treścią konkretnego pozwolenia na budowę oraz art. 59 Prawa budowlanego, zatem nie można w jego ramach badać dodatkowych kwestii. To jednak sprawia, że obowiązek realizacji inwestycji drogowej, wynikający z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, staje się w zasadzie iluzoryczny. Dlatego też osobiście przychylam się do praktyki twierdzącej, że nie można mówić o możności użytkowania inwestycji zgodnie z przeznaczeniem, jeżeli nie posiada ona odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Jest to materia uregulowana w umowie drogowej, będącej jedną z podstaw udzielenia pozwolenia na budowę dlatego też jej niezrealizowanie sprawia, że organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., II OSK 523/13). Uwypukleniu tej kwestii służy też coraz popularniejsze zastrzeganie w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, że oddanie inwestycji do użytkowania uzależnione jest od zrealizowania w całości inwestycji drogowej.

Nierówność stron sprzyja nadużyciom

Nietrudno zauważyć, że w opisywanym układzie, przy szczątkowości regulacji i odesłaniu wyłącznie do umowy z zarządcą drogi, to inwestor jest w znacznie gorszej sytuacji, gdyż to przede wszystkim jemu zależy na zawarciu umowy i z założenia musi godzić się na pewne (nierzadko znaczne) wydatki związane z budową infrastruktury drogowej. Przymusowa sytuacja inwestora często jest wykorzystywana przez zarządców, głównie gminy, które przy tej okazji postanawiają uzupełnić braki w infrastrukturze. Skutkuje to przerzucaniem na inwestorów realizacji obowiązku, który zgodnie z ustawą o drogach publicznych należy zasadniczo do podmiotu publicznego, a nie prywatnego. Sprzyja temu fakt, że brak ustawowych regulacji w zasadzie oznacza brak jakichkolwiek ograniczeń dla żądań stawianych przez zarządcę drogi. Nie musi on w szczególności ograniczać się tylko do takich elementów inwestycji drogowej, które są niezbędne do skomunikowania inwestycji głównej, a uwzględnienie oczekiwań i zastrzeżeń inwestora zależy wyłącznie od dobrej woli organu. Jest to oczywiście sytuacja patologiczna, która nie byłaby akceptowana w żadnym innym reżimie prawnym.

Z tego też powodu pojawiają się spory prawne, w których inwestor powołuje się np. na zarzut zawarcia umowy w wyniku groźby (art. 87 Kodeksu cywilnego) lub pod przymusem (art. 388 Kodeksu cywilnego). Dotychczasowa praktyka sądowa jednak nie jest przychylna tego typu oświadczeniom. Groźbę samą w sobie bardzo trudno jest bowiem wykazać, zwłaszcza jeśli nie jest formułowana wprost, natomiast z wyzyskiem możemy mieć do czynienia wyłącznie w przypadku, gdy obie strony dokonują świadczenia, co zasadniczo nie ma miejsca w przypadku umowy drogowej.

Zdaniem autora

Kamil Kłosiński, radca prawny SWK Legal Sebzda – Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni Sp.p.

Ustawodawca powinien zastanowić się nad zmianą art. 16 ustawy o drogach publicznych i bardziej uregulować samą umowę drogową i jej zakres. Wariantem minimum wydaje się określenie, że umowa powinna ograniczać się do infrastruktury drogowej niezbędnej do obsługi komunikacyjnej inwestycji.

To usunęłoby źródło najpoważniejszych problemów inwestorów, którą jest absolutna uznaniowość zarządców, realizujących swoje ustawowe obowiązki cudzymi rękami.