Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) obowiązuje już przeszło 15 lat. Przez ten czas rynek PPP w Polsce wyraźnie się rozwinął, choć wiele jest jeszcze do zrobienia i osiągnięcia. Niestety wokół PPP narosło także wiele mitów szkodzących tej formule realizacji zadań publicznych. Pora na ich skomentowanie i zakwestionowanie.

Mit 1: PPP jest nieprzejrzyste i stwarza ryzyko korupcji

Ten pogląd wiąże się najpewniej z nadal dość małym rozpowszechnieniem formuły PPP, a to co nieznane budzi w nas pewien dystans i nieufność. Jest dokładnie odwrotnie. Trudno o bardziej przejrzystą procedurę wyboru wykonawcy.

W ramach PPP partner prywatny zapewnia finansowanie przedsięwzięcia (za pomocą kredytu z banku, środków od funduszy lub od spółki matki), a następnie wytwarza lub ulepsza składnik majątkowy, który później utrzymuje przez określony czas, za co otrzymuje wynagrodzenie. Podmiot publiczny natomiast zobowiązany jest do współdziałania, w tym do poniesienia części wydatków na realizację przedsięwzięcia (np. poprzez zapłatę wynagrodzenia) lub wniesienia składnika majątkowego (np. nieruchomości, na której powstanie inwestycja).

Zgodnie z art. 4 ustawy o PPP do wyboru partnera prywatnego zastosowanie znajdują przepisy prawa zamówień publicznych, ewentualnie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi. Wybór partnera prywatnego musi zatem zostać dokonany w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności.

I chociaż w mitycznym „czwartym P”, sugerującym udział prokuratora, jest ziarno prawdy, bo rzeczywiście projekty PPP bywały kontrolowane zarówno przez prokuraturę, jak i NIK – należy wyraźnie podkreślić, że jak dotąd tego typu kontrole nie stwierdzały żadnych poważniejszych uchybień, co potwierdza prawidłowość i legalność, a zatem bezpieczeństwo prawne przy zawieraniu i realizacji kontraktów PPP. Co więcej, NIK wskazał w swoim raporcie, że są to postępowania, w których stwierdza się statystycznie zdecydowanie mniej uchybień niż w zamówieniach tradycyjnych.

Mit 2: PPP to opłaty od mieszkańców

Wynagrodzenie partnera prywatnego może przyjąć różne formy. Dopuszczalny jest model czysto koncesyjny, w którym całość wynagrodzenia pochodzi od użytkowników końcowych. Jednak takich projektów jest niewiele, bo muszą one mimo wszystko zapewniać partnerowi prywatnemu pewność uzyskania zwrotu z zainwestowanego kapitału – inaczej nie znajdzie się wykonawca skłonny do złożenia oferty. Przykładem takiego projektu lub wymiana wiat przystankowych, w którym zamawiający nie płaci nic partnerowi prywatnemu, a zwrot z inwestycji musi on zapewnić sobie przez sprzedaż reklam na przystankach.

Po przeciwległej stronie skali znajduje się model tzw. opłaty za dostępność, w którym całość wynagrodzenia partnera prywatnego pochodzi z cyklicznych płatności podmiotu publicznego. Jest to model, który zdejmuje z partnera prywatnego ryzyko popytu (co daje, co do zasady, korzystniejsze oferty cenowe) i przez to jest najbardziej pożądany przez wykonawców i podmioty finansujące.

Jest również całe spektrum scenariuszy pośrednich, w których część wynagrodzenia partnera prywatnego będzie pochodziła z biletów lub opłat (aquapark, płatny parking), a część z dopłat podmiotu publicznego – a ich wzajemne zależności mogą być różne, łącznie z podziałem zysków uzyskiwanych z przedsięwzięcia pomiędzy partnera prywatnego i podmiot publiczny. Wszystko zależy od warunków konkretnego projektu i jego otoczenia rynkowego oraz rodzaju powstającego składnika majątkowego.

Mit 3: PPP to tylko sposób finansowania

Niestety, z doświadczenia wiemy, że część podmiotów publicznych o PPP zaczyna myśleć dopiero wtedy, gdy wszystkie pozostałe opcje zapewnienia finansowania zostały wyczerpane (brakuje środków własnych, nie udało się pozyskać dotacji unijnej, a reguły budżetowe nie pozwalają na zaciągnięcie kolejnych zobowiązań). I rzeczywiście, PPP może być w takim przypadku odpowiedzią – szczególnie że wydatki zamawiającego z odpowiednio ustrukturyzowanej umowy PPP nie będą powiększały długu publicznego. Natomiast koncepcja partnerstwa niesie za sobą zdecydowanie więcej korzyści.

Przede wszystkim wynagrodzenie partnera prywatnego uzależnione jest od dostępności i jakości utrzymania składnika majątkowego. Mówi się wręcz, że partner prywatny „buduje jak dla siebie”, bo to na nim przez kolejne lata będzie spoczywał obowiązek dbania o stan tej infrastruktury, a więc prace wykonywane są z wyższą starannością, tak by generowały możliwie jak najmniejsze koszty w na etapie utrzymania.

Oprócz tego wieloletnia umowa daje pewność cen świadczonych usług i wysokości wydatków do poniesienia. W odróżnieniu od klasycznego zamówienia w przypadku PPP nie ma konieczności ponawiania zamówień na usługi związane z utrzymaniem obiektów, nie jest konieczne również zakładanie rezerw lub szukanie środków na przeprowadzenie remontów. Wszystkie te działania są w obowiązkach partnera prywatnego, który będzie je wykonywał w ramach ustalonego z góry znanego wynagrodzenia (waloryzowanego np. o inflację). Pozwala to też na zamrożenie cen usług świadczonych mieszkańcom. Świetnym tego przykładem jest miasto Poznań, które dzięki budowie spalarni odpadów (ukończonej w 2017 r.) w formule partnerstwa publiczno-prywatnego ma obecnie jedne z najniższych stawek za wywóz śmieci w regionie.

Mit 4: PPP jest droższe

Wszystko zależy od zestawianych ze sobą danych. Patrząc na doświadczenia rynku PPP, to najwyższe oferty, znacznie przekraczające założony budżet podmiotu publicznego, pojawiały się tam, gdzie oczekiwany standard utrzymania był zdecydowanie zbyt wysoki, przewyższający zarówno praktykę rynkową, jak również działania podejmowane samodzielnie przez podmiot publiczny. Zatem porównanie takich przypadków nie jest możliwe – oczekiwanie wyższego standardu zawsze będzie wiązało się z wyższą ceną. Warto jednak podkreślić, że w trakcie procedury wyboru potencjalni partnerzy prywatni bardzo często zgłaszają, które obowiązki i postanowienia umowy będą wpływały na podniesienie kosztów oferty. To wyłącznie od podmiotu publicznego zależy, czy weźmie te głosy pod rozwagę.

Drugą kwestią są koszty finansowania, które w klasycznym zamówieniu nie występują. Rzeczywiście, jest to dodatkowy koszt, który może „podrożyć” projekt. Natomiast należy pamiętać, że w klasycznym zamówieniu podmiot publiczny też musi pozyskać środki na realizację. Jak wiemy, zamawiający publiczni już dzisiaj są zadłużeni do granic możliwości. Nawet w przypadku posiadania środków własnych wydatkowanie ich na jedną inwestycję oznacza zazwyczaj konieczność zrezygnowania z innej. PPP natomiast pozwala na realizację dodatkowych inwestycji bez rezygnowania z innych w związku z rozłożeniem płatności w czasie. Oczywiście kredyt wzięty przez partnera prywatnego kosztuje. Ale czy niewyremontowanie szkoły czy drogi, niewybudowanie hali sportowej albo parkingu też nie jest kosztem? Być może nie wiąże się bezpośrednio z wydatkowaniem, ale może wpływać chociażby na niezadowolenie mieszkańców. Zatem koszt finansowania PPP powinien być równoważony kosztami społecznymi, jakie niesie brak inwestycji.

Powyższe potwierdzać powinna tzw. analiza value for money prowadzona w ramach oceny efektywności przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3a ustawy o PPP (jest to obowiązkowy dokument poprzedzający wszczęcie postępowania na wybór partnera prywatnego mający potwierdzić, że formuła PPP będzie najlepszą z dostępnych opcji; można porównać to do analizy potrzeb i wymagań, o której mówi art. 83 ustawy – Prawo zamówień publicznych, przy czym ocena efektywności będzie bardziej złożona). Zgodnie z wytycznymi PPP, przygotowanymi przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej w ramach analiz value for money, należy uwzględniać również wartość takich czynników, jak m.in. szybsza realizacja inwestycji (w wielu projektach PPP roboty były kończone przed czasem), lepsza jakość infrastruktury, możliwość przeniesienia na stronę prywatną części ryzyk (którymi partner prywatny jest w stanie zarządzać lepiej niż podmiot publiczny), korzyści płynące z kompleksowej realizacji inwestycji przez jeden podmiot, możliwość realizacji również innych projektów. Jeżeli w oparciu o tę analizę koszt inwestycji w PPP byłby wyższy niż w innej formule, oznacza to, że to konkretne przedsięwzięcie nie powinno być realizowane jako PPP.

Mit 5: Procedura PPP trwa zbyt długo

Rzeczywiście, w Polsce wybór partnera prywatnego trwa zbyt długo. Natomiast nie ma to związku z żadnymi ograniczeniami prawnymi. Musimy pamiętać, że mówimy o umowie na kilkanaście, a czasami nawet kilkadziesiąt lat, która raz wynegocjowana będzie w całym tym okresie funkcjonowała bez większych zmian i konieczności ogłaszania nowych przetargów. Ten „ciężar” bardzo często paraliżuje podmioty publiczne, powstrzymując decydentów przed szybkim podejmowaniem kluczowych decyzji. Ale może być też inaczej. Świetnym przykładem jest Kraków, gdzie po zaangażowaniu w projekt krakowskiego szybkiego tramwaju odpowiednio zdeterminowanych osób decyzyjnych w ciągu pół roku przeprowadzono trzy rundy dialogu z partnerami prywatnymi, doprecyzowano warunki umowy i zaproszono do składania ofert. Przykładów szybko przeprowadzonych postępowań PPP jest w Polsce coraz więcej. Z biegiem lat doradcy nauczyli się jak to robić.

Mit 6: PPP to prywatyzacja

Czasami pojawia się też i taki pogląd, że przez PPP podmioty publiczne wyzbywają się swojego majątku lub tracą nad nim kontrolę. Prawda jednak jest odmienna. Przekazanie pełnego zarządzania infrastrukturą (jak np. w projektach autostradowych) wiąże się zazwyczaj z modelem całkowicie opartym na opłatach od użytkowników – co, jak już wspominaliśmy, nie zdarza się zbyt często. Ale nawet wtedy infrastruktura pozostaje publiczna, a prawa partnera prywatnego są ograniczone w czasie i opisane umową PPP. Co prawda możliwy jest model, w którym partner prywatny w ramach wynagrodzenia przejmie na własność składnik majątkowy, który był objęty umową PPP (lub inny). Natomiast zazwyczaj umowy PPP przewidują wyłącznie udostępnienie nieruchomości na cele budowy i późniejszego utrzymania (z ewentualnym prawem do pobierania pożytków przy modelach quasi-koncesyjnych) bez przeniesienia prawa własności – a więc na zasadach bardzo podobnych do tych z klasycznych zamówień na roboty budowlane lub usługi. Wszystko zatem zależy od intencji podmiotu publicznego.

Mit 7: PPP jest zbyt skomplikowane, nie poradzimy sobie z tym

Rzeczywiście, PPP odznacza się większym poziomem złożoności niż klasyczne zamówienia. Mówimy w końcu o umowie na kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat. Sytuację utrudnia fakt, że w Polsce nie mamy jeszcze wypracowanej stabilnej praktyki i wystandaryzowanych umów PPP. Nic więc dziwnego, że może budzić niepewność, a już zupełnie oczywistym jest, że nie każda jednostka będzie posiadała kadry dysponujące odpowiednim doświadczeniem. Natomiast ideą PPP jest współpraca i pozyskiwanie know-how. Nie tylko od potencjalnych partnerów prywatnych, ale również od doradców, którzy pozwolą przejść przez proces wyboru partnera prywatnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, wydaje się, że PPP w obecnych czasach może pozwolić na to, by rozwój miast i gmin się nie zatrzymał, i by powstawała nowa, niezbędna nam wszystkim infrastruktura publiczna.

Dr Michał Przychoda - Senior Associate, Praktyka Infrastruktury i Energetyki DZP

Norbert Zakrzewski - Associate, Praktyka Infrastruktury i Energetyki DZP