Postępowanie międzyinstancyjne to etap szczególnych uprawnień strony postępowania, ale także obowiązków organu.

Kiedy rozpoczyna się postępowanie odwoławcze?

Formalnie postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od momentu wpłynięcia do organu pisma wskazującego na to, że stanowi ono odwołanie. Jeżeli odwołanie zostało złożone przed uostatecznieniem się decyzji, to skutkuje ono jednocześnie wstrzymaniem wykonania decyzji. Będąca w obrocie prawnym decyzja zasadniczo nie wywołuje skutków prawnych i nie ma to związku z oceną, czy decyzja dotknięta jest jakąkolwiek wadą prawną. Postępowanie międzyinstancyjne jest także ważnym etapem decyzji strony co do strategii procesowej – poza merytoryczną weryfikacją orzeczenia znaczenie może mieć moment ostateczności decyzji.

Czy można przyspieszyć uostatecznienie się decyzji?

Z drugiej strony działania uczestników postępowania administracyjnego mogą spowodować, że wydana decyzja będzie szybciej wywoływać skutki prawne. Od 1 czerwca 2017 r. możliwe jest bowiem zrzeczenie się odwołania, na co wskazuje art. 127a § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skuteczne zrzeczenie się odwołania przez wszystkie strony postępowania powoduje zatem i to, że decyzja nie może być zweryfikowana przez sąd administracyjny. Nie oznacza to jednakże zakazu weryfikacji decyzji w administracyjnych trybach dotyczących decyzji ostatecznych.

Czy można zrzec się odwołania w dacie wydania decyzji?

Do 12 maja 2023 r. art. 127a § 1 k.p.a. stanowił, że zrzeczenie się odwołania jest możliwe w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania. Zatem nie było możliwe złożenie skutecznego oświadczenia w dniu odebrania decyzji, bo termin na wniesienie odwołania zaczynał biec dopiero od następnego dnia. W aktualnym stanie prawnym zrzeczenie się odwołania możliwe jest w dacie odebrania decyzji przez stronę. Na organie ciąży obowiązek odebrania pisemnego bądź ustnego oświadczenia. W tym drugim przypadku organ powinien spisać stosowny protokół. Jeżeli zrzeczenie się odwołania zostało dokonane przez wszystkie strony, co skutkuje uostatecznieniem się decyzji, to organ ma także obowiązek potwierdzenia tej okoliczności stosowną informacją na egzemplarzu decyzji.

Jak powinien postąpić organ z wniesionym odwołaniem?

Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Organ I instancji nie ma uprawnienia w zakresie przyjęcia takiego pisma czy oceny, czy pismo w istocie stanowi skuteczne prawnie odwołanie. W przypadku gdyby odwołanie wpłynęło bezpośrednio do organu odwoławczego, to organ ten powinien niezwłocznie przekazać je do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

Działanie organu odwoławczego nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu do złożenia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Warto podkreślić, że choć tylko terminowe złożenie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.), to skutek ten następuje także wówczas, gdy odwołanie zostanie wniesione do niewłaściwego organu.

Kolejne obowiązki organu I instancji to zawiadomienie strony o wniesieniu odwołania (art. 131 k.p.a.) oraz przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Na te czynności organ ma 7 dni liczone od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w ramach autokontroli, tj. w myśl art. 132 k.p.a. (art. 133 k.p.a.).

Dlaczego trzeba o złożonym odwołaniu zawiadomić strony?

Organ I instancji z uwagi na obowiązujące w procedurze administracyjnej zasady postępowania nie może pomijać obowiązku zawiadomienia o złożeniu odwołania wszystkich stron postępowania. Zawiadomienie stron postępowania o wniesieniu odwołania umożliwia im zajęcie stanowiska także na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego poprzez przedstawienie własnej argumentacji czy wyjaśnienie powstałych spornych kwestii przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Jeżeli tego rodzaju gwarancja procesowa nie zostaje stronom zapewniona, to tego rodzaju uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza gdy dojdzie do wydania decyzji o zupełnie odmiennej treści, niekorzystnej dla strony, której dotyczyło uchybienie procesowe (za: wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2008 r., II SA/Lu 183/08.

W praktyce obie ww. czynności są wykonywane przez organ równolegle, a treść zawiadomienia jest uwzględniona w treści pisma realizującego obowiązek przekazania odwołania.

Przepis art. 131 k.p.a. dotyczy wszystkich odwołań i w związku z tym również o sposobie załatwienia odwołania wszystkie strony winny wiedzieć, co dokonywane jest poprzez doręczenie aktu administracyjnego wydanego w związku z wpłynięciem tego odwołania.

Jakie są skutki niezawiadomienia stron o wniesieniu odwołania?

NSA w wyroku z 16 stycznia 2019 r., II OSK 326/17, wskazał, że jakkolwiek niedoręczenie zawiadomienia o odwołaniu stronie lub jej pełnomocnikowi stanowi naruszenie art. 131 w zw. z art. 40 § 1 lub § 2 k.p.a., to uchybienie takie nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Przez udział w postępowaniu należy bowiem rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających dlań z art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a. nie za każdym więc razem skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Warto dodać, że wskazane uchybienie może być kierowane pod adresem organu II instancji, który nie zauważył uchybień organu I instancji. K.p.a. nie przewiduje bowiem odrębnego trybu kwestionowania działań procesowych organu na etapie międzyinstancyjnym. Organ odwoławczy jest zobowiązany zweryfikować jednakże wystąpienie uchybień procesowych procedury aż do momentu podejmowania przez siebie czynności rozpoznawczych. W razie wykrycia błędów w informowaniu strony o przebiegu postępowania powinien to uchybienie wyeliminować własnym działaniem. Nic nie stoi na przeszkodzie, by poinformować strony postępowania o złożeniu odwołaniu już na etapie postępowania odwoławczego. Chodzi po prostu o to, by strona postępowania miała realną możliwość zajęcia swojego stanowiska w tym postępowaniu.

Jaka jest treść pisma przekazującego odwołanie?

W piśmie przekazującym odwołanie, którego załącznikiem są akta sprawy, organ zawiera także informację o wniesieniu odwołania w terminie, a także wypowiada się o zasadności swojego stanowiska zawartego w decyzji. Organ wskazuje także, że nie znalazł podstaw do zastosowania trybu autokontroli. Etap międzyinstancyjny nie daje organowi uprawnienia do zajmowania stanowiska merytorycznego w sprawie, mimo iż w praktyce, zwłaszcza w skomplikowanych sprawach, pismo przekazujące jest właśnie wykorzystywane do zaprezentowania takiego stanowiska. W zasadzie stanowi to część wypowiedzi o braku podstaw do zastosowania trybu autokontroli. Z drugiej strony nic nie stoi na przeszkodzie temu, by organ wskazał w piśmie także na dostrzeżone uchybienia procesowe przy wydawaniu decyzji, które powinny podlegać korekcie. Nie wiąże to oczywiście organu odwoławczego, ale może ułatwić i przyspieszyć etap odwoławczy.

Czy organ I instancji powinien zweryfikować wymogi formalne odwołania?

O tym rozstrzyga art. 134 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kompetencje w zakresie tej oceny zostały zatem wyraźnie przypisane organowi odwoławczemu. Organ, który wydał kwestionowaną decyzję, nie weryfikuje wymogów formalnych odwołania, co związane jest także z tym, że organ ten nie może zdecydować o nieprzekazaniu odwołania. Tak samo organ I instancji nie weryfikuje, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Każde pismo złożone jako odwołanie powinno być przekazane do organu odwoławczego. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, pod warunkiem że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, a zatem wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (za: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r, II OSK 547/21).

Jakie działania powinien podjąć organ wobec cofnięcia odwołania?

W przypadku cofnięcia odwołania jeszcze na etapie, gdy akta sprawy znajdują się w organie I instancji, żaden przepis prawa nie zwalnia tego organu z obowiązku przekazania odwołania – i to z dalszymi pismami w sprawie do organu odwoławczego. Właściwym do oceny skutków prawnych cofnięcia odwołania jest organ odwoławczy, władny podjąć w szczególności rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Jakie działania merytoryczne może podjąć organ I instancji?

W przypadku niezłożenia odwołania od decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie mogą dokonać merytorycznej oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Tym bardziej nie jest do tego uprawniony sąd (za: wyrok NSA z 11 maja 2017 r., III SA/Gd 248/17). Złożenie odwołania daje organowi I instancji możliwość samodzielnego jego rozpoznania w ramach tzw. autokontroli. Stanowi o tym art. 132 § 1 i 2 k.p.a., który wyraźnie jednak określa nie tylko zakres tego działania, ale także treść rozstrzygnięcia, jakie w tym trybie może zapaść. Organ I instancji może wydać nową decyzję, ale tylko wtedy, gdy:

1) odwołanie wniosły wszystkie strony albo odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania;

2) organ uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (zatem organ podziela zarzuty odwołania);

3) nowa decyzja będzie uchylać lub zmieniać kwestionowaną decyzję.

Ta nowa decyzja jest ponownie wydawana jako decyzja pierwszoistancyjna, od której możliwe jest złożenie odwołania.

W przypadku autokontroli okazuje się, że organ I instancji jednak dokonuje oceny w zakresie spełnienia przez odwołanie wymogów formalnych. Wynika to z tego, że tylko prawidłowe formalnie odwołanie może skutecznie uruchomić etap merytoryczny postępowania odwoławczego. Jeżeli działania organu I instancji miałyby zmierzać do wydania nowej decyzji – na co organ ma 7 dni od dnia złożenia odwołania – to do dnia wydania decyzji musi on zmobilizować odwołującego do wyeliminowania wszelkich uchybień formalnych.

Aneta Fornalik – MPA adwokat Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.