Mimo iż postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jednym z najczęściej prowadzonych przez urzędy gminy postępowań, to nieustannie jest podstawą wielu rozpraw prawnych, w szczególności tych o procesowym wymiarze. Jednym z takich zagadnień jest właśnie ustalenie kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Co to jest interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.)?
Za wyrokiem NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3446/18 wskazać można, że wobec braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów, regulujących pojęcie strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie „strony” jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Czytaj więcej:
Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 178/18). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyroki NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 388/17 oraz z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18).
Kto ma interes prawny do brania udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako strona postępowania?
W wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 308/19, przywołanym w wyroku tego sądu z 17 listopada 2021 r. wskazano, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a.
O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, z 8 września 2021 r., II OSK 1604/21). Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 1813/21).
Przepisy prawa nie gwarantują zatem, że stroną omawianego postępowania będzie zawsze właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym.
W jakich przypadkach ustawa przesądza wprost, kto jest stroną postępowania?
Przy omawianiu zagadnienia stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie można pominąć regulacji szczególnych, zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W art. 64a ust. 1 tej ustawy wskazano, że stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, jest wnioskodawca. Chodzi o inwestycje polegające na budowie – na zgłoszenie – wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 mkw., których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Odwołanie się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu charakterystyczne jest właśnie dla prawa budowlanego, które w oparciu o to właśnie pojęcie w ogóle definiuje, kto jest stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Mimo iż przywołany przepis nie wskazuje, że stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca, to tak ten przepis należy odczytywać. Nie byłoby bowiem logiczne przyjęcie, że może toczyć się postępowanie wnioskowe bez udziału wnioskodawcy jako strony postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 64aa ust. 1 u.p.z.p. stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu jest wyłącznie wnioskodawca, podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe względem nieruchomości lub inne prawa trwale ograniczające własność nieruchomości, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać.
Aneta Fornalik – adwokat, MPA – Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.
W cyklu „Procedury administracyjne” opublikowaliśmy:
28 stycznia – „Postępowanie po wniesieniu odwołania – uprawnienia strony i obowiązki organu”,
4 lutego – „Kto może być stroną postępowania administracyjnego?”
