Czemu służy sprzeciw od decyzji administracyjnej

Sprzeciw od decyzji administracyjnej uchodzi wciąż za nowy środek prawny funkcjonujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Instytucja ta funkcjonuje na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od przeszło czterech lat. W praktyce zdarza się wciąż często, że strony postępowań składające sprzeciw od decyzji administracyjnych nie rozumieją istoty takiego instrumentu.

Ważny wyjątek

Sprzeciw jest instrumentem zwróconym przeciwko nieostatecznej decyzji administracyjnej. Za pomocą sprzeciwu można zakwestionować decyzję wydaną przez organ II instancji w której organ rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu I instancji i zwróceniu sprawy do ponownego rozpoznania takiemu organowi (tzw. „decyzja kasatoryjna"). Tym samym możliwość zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej za pomocą sprzeciwu stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą do sądu administracyjnego można zaskarżyć tylko ostateczną decyzję administracyjną.

Czytaj także: Jak wnieść sprzeciw od decyzji administracyjnej

Chodziło o przyspieszenie

Ustawodawca wprowadzając instytucję sprzeciwu miał na celu przyspieszenie postępowań administracyjnych. W praktyce zdarzało się, że organy II instancji niechętnie rozpoznawały istotę spraw, które trafiały do nich na skutek odwołania. Często dochodziło do sytuacji, w których tzw. „organ odwoławczy" ograniczał się tylko do rozpoznania aspektów formalnych skierowanej do niego sprawy, uchylał decyzję pierwszoinstancyjną i zwracał sprawę do ponownego rozpoznania.

Działo się tak wbrew logice procedury administracyjnej, której zasadą jest dwuinstancyjność postępowania. Oznacza to, że zarówno organ I i organ II instancji powinny przeprowadzić pełne postępowanie w sprawie. Wydanie decyzji kasatoryjnej jest dopuszczalne tylko jako wyjątek od reguły.

„Właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Żądanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności stwarzającej gwarancję dwukrotnej oceny stanu faktycznego sprawy, bowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby stronie w toku instancji" – wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 442/20, LEX nr 3056843.

Można powiedzieć, że sprzeciw od decyzji administracyjnej został ukształtowany jako straszak na organy II instancji, które chciałyby „umyć ręce" od merytorycznego rozpoznania sprawy. Praktyka polegająca na nadużywaniu „decyzji kasatoryjnych" była szkodliwa dla stron postępowań administracyjnych. Skutkowała ona wydłużeniem czasu ich trwania. Dlatego postępowanie w sprawach dotyczących sprzeciwów zostało ukształtowane tak by przebiegało jak najsprawniej względem „ogólnego" postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Chodzi o:

- ograniczenie możliwości udziału w takim postępowaniu podmiotów na prawach strony;

- skrócenie terminu, w jakim wnosi się sprzeciw względem terminu, w jakim wnosi się do WSA skargę – na 14 dni wobec zasady 30 dni;

- wprowadzenie zasady orzekania w sprawie sprzeciwów na posiedzeniach niejawnych (rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie jest możliwe tylko wyjątkowo);

- ograniczenie zakresu kontroli sądowoadministracyjnych w takich sprawach.

Tak ukształtowany sprzeciw od decyzji administracyjnej sam z siebie jest instytucją wyjątkową. Co istotne ze sprzeciwu można skorzystać tylko do zakwestionowania aktu administracyjnego nazwanego „decyzją". Niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i skierowanie sprzeciwu przeciwko postanowieniu wydanemu przez organ II instancji w którym organ zwraca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

„Skoro ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia »postanowienia« i »decyzji«, a jednocześnie w dziale III rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału (»Sprzeciw od decyzji«, a nie np. »Sprzeciw od decyzji lub postanowienia«), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych" – wyrok NSA z 30 maja 2018 r., I GSK 2146/18, LEX nr 2499981.

Jak pokazuje praktyka, to kwestia ograniczonego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach dot. sprzeciwów jest nierozumiana przez strony postępowań. Ustawodawca wskazał wprost, że rozpoznając taką sprawę WSA musi ograniczyć się tylko do zbadania czy organ, który wydał „decyzję kasatoryjną" prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten określa, kiedy dopuszczalne jest wydanie takiego rozstrzygnięcia. Jest to możliwe, jeżeli zajdą jednocześnie dwie przesłanki w nim określone:

- gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i...

- ... konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W związku z tym próby skonstruowania sprzeciwu od decyzji administracyjnej poprzez sformułowanie w nim zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie, w jakim naruszenie to wpływa na obowiązki jednostki, nie jest dobrym rozwiązaniem. Sądy administracyjne podkreślają, że rozpoznając sprzeciw mogą kontrolować prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego tylko o tyle, o ile ma to związek z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

„Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. [...] Treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" – wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 611/21, LEX nr 3170889.

zdaniem autora

Jakub Dorosz- -Kruczyński

Korzystając ze sprzeciwu od decyzji administracyjnej należy pamiętać o przyczynach dla których został wprowadzony do p.p.s.a. Oparcie takiego środka prawnego na zarzutach materialnoprawnych może paradoksalnie doprowadzić do przedłużenia postępowania, a nie do jego skrócenia.