Coraz częściej spotykam się z przekonaniem wielu prawników, że dyrektywę unijną można zastosować bezpośrednio bez konieczności zwracania się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). Wystarczy tylko najbardziej prounijna wykładnia przepisów i już dyrektywę można śmiało zastosować jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 288 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.
Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Znaczenie dyrektywy
Zasada bezpośredniego działania aktów prawa wtórnego Unii Europejskiej co do zasady nie dotyczy dyrektyw, gdyż są one adresowane do państw członkowskich, a nie do jednostek. Nie nakładają one zatem wprost praw i obowiązków na przedsiębiorców czy pracowników.
Czytaj więcej:
Pytania do eksperta prawa unijnego z Kancelarii Senatu RP, Mateusza Ślęczki.
Pro
Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Głównym celem dyrektyw jest zbliżenie rozwiązań prawnych funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich. Dotyczy ona przede wszystkim zagadnień związanych z prawem pracy, prawem podatkowym czy prawem ochrony konsumentów.
Znaczenie dyrektyw polega na tym, że pozwalają na ujednolicenie porządków prawnych państw o odmiennej tradycji prawnej. Dlatego dyrektywa wiąże państwa członkowskie co do efektu, który ma zostać osiągnięty.
Proces implementacji
Efektem takich cech i celów dyrektywy jest konieczność ich implementacji do krajowych porządków prawnych.
Obowiązek implementacji dyrektyw jest bezpośrednio związany z zawartą w art. 4 ust. 3 traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) zasadą lojalności. Co do zasady dyrektywy stają się skuteczne w systemie prawnym państw członkowskich po ich prawidłowej i terminowej implementacji do krajowych porządków prawnych. Odbywa się ona w drodze uchwalania nowych aktów prawnych o randze ustawy krajowej lub incydentalnie rozporządzenia krajowego. Może również nastąpić w wyniku nowelizacji krajowych aktów prawnych.
Zgodnie z treścią art. 258 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) nieprawidłowa lub nieterminowa implementacja dyrektywy może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa. Następuje to jednak, kiedy równocześnie dyrektywa przyznaje prawa indywidualne jednostkom, które można określić na podstawie jej przepisów. Jednocześnie musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między brakiem implementacji a poniesioną przez jednostkę szkodą.
Skutki bezpośrednie
W celu ochrony praw jednostek przed samowolą państw członkowskich w implementacji dyrektyw do porządku prawnego TSUE w wyjątkowych przypadkach dopuścił zastosowanie zasady bezpośredniego skutku w odniesieniu do dyrektyw, wskazując, że brak możliwości powołania się bezpośrednio na przepis dyrektywy ograniczałby jego skuteczność. W wyroku TSUE (ETS) z 4 grudnia 1974 r. w sprawie 41/74 Yvonne Van Duyn przeciwko Home Office wypracowane zostały trzy warunki, które muszą zostać łącznie spełnione, aby zasada skutku bezpośredniego mogła być zastosowana do dyrektywy:
- dyrektywa nie została implementowana (w całości albo w części) albo została implementowana niewłaściwie;
- upłynął już termin implementacji;
- przepis dyrektywy jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy oraz
- przepis dyrektywy przyznaje jednostkom uprawnienia, których zakres można ustalić na podstawie przepisów dyrektywy.
Jeśli powyższe warunki zostaną spełnione, jednostka będzie uprawniona do otrzymania odszkodowania w razie poniesienia szkody, która pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z naruszeniem przez państwo obowiązku implementacji dyrektywy.
Bezpośrednie stosowanie dyrektywy oznacza, że jednostka jest uprawniona do otrzymania odszkodowania w razie poniesienia szkody, która pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z naruszeniem przez państwo obowiązku implementacji dyrektywy. W odniesieniu do przepisów prawa UE wyróżnia się skutek bezpośredni (wertykalny), w którym jednostka może powołać się na przepisy prawa UE w sporze z państwem, oraz skutek bezpośredni (horyzontalny), który uprawnia do powoływania się na przepisy prawa UE w sporze z inną jednostką. W związku z tym, że to państwo, a nie podmiot indywidualny uchybiło obowiązkowi terminowej implementacji dyrektywy, w przypadku przepisów dyrektywy dopuszcza się wyłącznie skutek bezpośredni wertykalny.
Współpraca sądów
Co istotne, już wówczas TSUE zwrócił uwagę na procedurę obowiązkowej współpracy sądu wspólnotowego (obecnie unijnego) z sądami krajowymi poprzez zwracanie się z odesłaniami prejudycjalnymi. Specyfika tego postępowania umożliwia sądom krajowym, postawionym przed koniecznością rozstrzygnięcia sprawy zawierającej element prawa unijnego, zwrócenie się do Trybunału z pytaniem o interpretację lub zbadanie ważności każdego aktu prawa unijnego.
W konsekwencji zatem, rozstrzygając konkretną sprawę, sąd krajowy, dopuszczając możliwość bezpośredniego powołania się na przepis dyrektywy przez jednostkę, w razie wątpliwości powinien w pierwszej kolejności zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
W świetle powyższego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której sąd krajowy – bez odwołania się do ugruntowanego orzecznictwa TSUE, ale przede wszystkim bez zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym – dowolnie zinterpretuje przepis dyrektywy, powołując się na wykładnię prounijną i odmówi ochrony np. konsumentowi lub pracownikowi.
Biorąc pod uwagę negatywne konsekwencje naruszenia prawa unijnego przez sąd krajowy, musi z należytą starannością także w kontekście przyznawania bezpośredniej skuteczności przepisom dyrektyw przestrzegać prawa unijnego, a przede wszystkim musi mieć na uwadze obowiązek zadawania pytań prejudycjalnych.
Te sytuacje są jednak bardzo wyjątkowe i bez zwrócenia się do TSUE z odesłaniem prejudycjalnym nie polecałabym stosowania dyrektywy jako podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, kiedy sąd krajowy uzna, że w jego ocenie dyrektywa nie jest właściwie implementowana.
Autorka jest sędzią Sądu Okręgowego w Warszawie
