Co pan sądzi o projekcie nowej ustawy o ustroju prokuratury autorstwa Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury?
Na pewno nie jest to projekt tak rewolucyjny, jak mogłoby się wydawać, choć takie były zapewne oczekiwania części środowiska. Rzeczywiście, mamy do czynienia z propozycją głębokich zmian ustrojowych, jednak z prawdziwą rewolucją mielibyśmy do czynienia, gdyby projekt przynajmniej postulował konstytucjonalizację niezależnej prokuratury, czyli wpisanie jej na trwałe do ustawy zasadniczej. To niesłychanie ważna rzecz, o którą upierałem się przez całą moją kadencję. Oponenci tej idei zarzucali, że wpisanie do konstytucji prokuratury nie będzie oznaczało jej uzdrowienia. I jest to oczywiste, co widzimy na przykładzie Trybunału Konstytucyjnego – mimo że TK jest organem konstytucyjnym, to widzimy, jak działa. Ale dawałoby to pewne oparcie. Stały fundament, który utrudniałby dowolne manipulowanie prokuraturą przez każdą kolejną władzę.
Chodzi panu o to, że bez zakotwiczenia niezależnej prokuratury w konstytucji nigdy nie będzie pewności, czy postulowane rozdzielenie urzędu ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego będzie trwałe i zależne od woli aktualnej większości rządowej?
Tak. Bez tego każda kolejna siła polityczna będzie próbować wcielać w życie swój model, swoją wizję funkcjonowania tej instytucji i będziemy się miotać od ściany do ściany, a prokuratura będzie ciągle poniewierana i traktowana jak łup polityczny.
Kolejna rzecz, która w moim przekonaniu świadczy o tym, że projekt nie jest rewolucyjny, to brak jakiegokolwiek odniesienia do obecnej sytuacji prokuratury. A tę oceniam może nie jako katastroficzną, ale bardzo, bardzo trudną. Jest to oczywiście spowodowane spustoszeniami, jakich dokonano po 2016 r. i likwidacją niezależnej prokuratury. Mieliśmy do czynienia z wieloma przejawami służalczości, dyspozycyjności prokuratorów wobec przełożonych i ich politycznie motywowanych poleceń, błyskawicznymi awansami, nawet po dwóch latach służby na najniższym szczeblu od razu do Prokuratury Krajowej. Do tej pory nie było i projekt tego też nie przewiduje żadnej reakcji w stosunku do takich osób i postaw. Należałoby, jeśli nie rozliczyć konkretne osoby, to choćby potępić dane zachowania, bo to wszystko demoralizuje prokuraturę. Nie zrobiono z tym nic. Nie zrobiono też nic z tym, żeby próbować iść w kierunku rzeczywiście innej prokuratury.
Czytaj więcej
Projekt prawa o ustroju prokuratury, który ma skończyć z ręcznym sterowaniem śledztwami, dzieli środowisko. Stowarzyszenie Lex Super Omnia chwali p...
Innej, czyli jakiej?
Zmierzającej bardziej w kierunku prokuratury sądowej, oskarżycielskiej. Twardo stąpając po ziemi, wiem, że tego się nie da zrealizować od razu, ale można byłoby chociaż zacząć iść w tym kierunku. Dokonać synchronizacji rozwiązań ustrojowych prokuratury z kodeksem postępowania karnego. Zawsze byłem zwolennikiem sądowej kontroli decyzji prokuratorskich. Jednak nie chodzi o taką szczątkową kontrolę, jaka się odbywa obecnie, gdy po prostu sąd rozpoznaje zażalenia na decyzję danego prokuratora w postępowaniu. Chodzi o kontrolę dokonywaną przez specjalne wydziały sądowe – obojętnie jak je nazwiemy, czy do spraw prokuratury czy ds. postępowania przygotowawczego – które miałyby rzeczywiście pełną kontrolę nad czynnościami prokuratora, także nad jego zaniechaniami. W szczególności powinno to dotyczyć kontroli przedstawienia zarzutów.
Dlaczego akurat tej kwestii?
Ponieważ jest to niezwykle wrażliwa, newralgiczna czynność prokuratora, z czego nie zawsze zdajemy sobie sprawę. Postawienie człowieka w stan podejrzenia i kontynuowanie śledztwa przez wiele, wiele lat, które kończy się nawet wyrokiem uniewinniającym, czasem oznacza śmierć cywilną dla podejrzanego. Dlatego taka kontrola powinna w moim przekonaniu istnieć.
Wracając do projektu, moim zdaniem jego twórcy w zbyt małym stopniu uwzględnili realia demograficzne, które objawiają się wymieraniem małych miejscowości.
W projekcie przewidziano przecież przekształcenie małych jednostek w wydziały zamiejscowe. Już to wywołało larum ze strony prokuratorskich związków zawodowych.
Doceniam to, ale zmiany powinny być odważniejsze. Przy wymieraniu prowincji utrzymywanie jednostek, w których jest trzech czy czterech prokuratorów, jest dysfunkcjonalne. Zdaję sobie sprawę, że są to niepopularne posunięcia, bo sam, gdy próbowałem coś z tym zrobić, spotkałem się z gigantycznym oporem ze strony środowiska czy władz samorządowych. Gdyby więc te kwestie znalazły się w projekcie, byłaby to radykalna zmiana.
I bez tego propozycja komisji kodyfikacyjnej wywołuje w środowisku ogromne emocje.
Oczywiście. Powodem jest ograniczenie nadzoru, likwidacja jednego szczebla w postaci prokuratur apelacyjnych i wprowadzenie jednolitego statusu prokuratora. To jest coś, co spędza prokuratorom sen z powiek, tak samo jak chęć sprawdzania jakości ich pracy poprzez wprowadzenie ewaluacji.
Czytaj więcej
Uważam, że prokuratura powinna natychmiast zacząć badać obciążenie referatów prokuratorskich na wszystkich szczeblach prokuratury. Chodzi o zracjon...
Jak pan odbiera pomysł wprowadzenia jednolitego statusu prokuratora i spłaszczenia struktury?
Jestem do niego nastawiony negatywnie. Jak słyszę o jednolitym statusie sędziów czy prokuratorów, to zastanawiam się, jaką obsesyjną ideą kierują się apologeci tego pomysłu, uważając, że jednolity status uleczy wszelkie bolączki zarówno w środowisku sędziowskim, jak i prokuratorskim, związane z awansami. Otóż tak moim zdaniem nie jest i to z wielu powodów.
Proszę zauważyć, że choć projekt wprowadza jednolity status prokuratorski, to nie likwiduje konkursów na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej ani prokuratury krajowej. Utrzymuje je, choć – co warto podkreślić – w dość przyzwoitej, transparentnej formie. Niemniej jest to jakaś niekonsekwencja. Ważniejsze jednak jest to, że wprowadzenie jednolitego statusu jest demotywujące. A w połączeniu z likwidacją prokuratur apelacyjnych także uwłaczające dla tych wszystkich prokuratorów, którzy przez lata w uczciwy sposób pięli się po szczeblach kariery.
U części środowiska likwidacja prokuratur apelacyjnych wzbudzi aplauz, bo im się wydaje, że pracują tam tzw. prokuratorzy pałacowi, którzy w porównaniu do liniowych mają mniejsze referaty. Tymczasem w gronie prokuratorów apelacyjnych – mogę przynajmniej ręczyć za tych awansowanych za moich czasów – byli prokuratorzy naprawdę zasługujący na uznanie. Mowa o ludziach, którzy prowadzili naprawdę skomplikowane postępowania, często transgraniczne itp. Nie zgadzam się, że ten szczebel jest niepotrzebny.
Projekt przewiduje znaczące ograniczenie nadzoru wewnętrznego nad prokuratorami. Odwołując się do pana doświadczeń na stanowisku prokuratora generalnego, chciałbym zapytać, czy granice pomiędzy kompetencją PG do kierowania prokuraturą, a samodzielnością prokuratora prowadzącego daną sprawę zostały według pana dobrze wyważone?
Fatalnie. Te granice zostały zniweczone. Projektodawcy przewidują dla PG jedynie trzy instrumenty nadzorcze: prawo do polecenia wszczęcia i prowadzenia postępowania przygotowawczego, prawo do wniesienia środka zaskarżenia, nawet jeżeli prokurator prowadzący postępowanie uważa to za niezasadne i wreszcie prawo do zmiany referenta.
Jeżeli projektodawcy zakładają niezależność prokuratury – co jest chwalebne – jak również niezależność prokuratora – co już jest bardziej skomplikowaną kwestią – to pozbawiając szefów jednostek i PG realnych instrumentów nadzorczych, pozostawiają prokuratora samemu sobie. Dziś taka idea może wśród prokuratorów nawet budzić entuzjazm, ale niekoniecznie będzie z takim samym entuzjazmem przyjmowana, gdy się okaże, że prokurator popełnił błąd. I będzie to błąd w głośnej sprawie, gdzie cała Polska z politykami na czele rzuci się do niego z pretensjami, że podjął taką a nie inną decyzję.
Czytaj więcej
Prokurator Andrzej Z. oskarżony o przyjęcie miliona zł łapówki może doczekać się wyroku. Po latach batalii prawnej warszawski sąd rejonowy wznowił...
Daje się prokuratorowi gwarancje, że nikt nie będzie ingerował w jego czynności procesowe. Poza wspomnianą triadą ani szef jednostki, ani nawet PG nie mieliby instrumentów, by w pełni legalnie i na podstawie prawa powiedzieć prokuratorowi referentowi, że podejmuje błędne decyzje. Można tylko zareagować post factum, a nie w czasie rzeczywistym. W projekcie jest mowa o elementach nadzoru w postaci audytu, inspekcji i lustracji, ale to również kontrola ex post. Reakcja na określone nieprawidłowości następowałaby więc często po wielu miesiącach. Tymczasem idea poważnego, rozsądnego i dobrze wyważonego nadzoru polega na tym, by zapobiec negatywnym skutkom pewnych działań prokuratora, zanim mleko się rozleje.
Zawsze pozostaje jednak kontrola ze strony sądu, który może nakazać zmianę decyzji.
Jeśli jednak prokurator popełni błąd, to pewne rzeczy już się nie odstaną – ludzka krzywda zostaje wyrządzona i można będzie ją co najwyżej rekompensować, zamiast w porę zapobiec niewłaściwym działaniom.
Mądry nadzór służbowy, ograniczony, nie we wszystkich sprawach, łączący się z odpowiedzialnością nadzorcy, jest niezbędny. Ten zaproponowany w ustawie jest fikcyjny. W ogóle czytając projekt, mocno się uśmiałem, gdy zobaczyłem, że jeśli chodzi o zakres kompetencji prokuratora generalnego, to na pierwszym miejscu zapisano, że „reprezentuje prokuraturę w relacjach z innymi organami państwowymi i zagranicznymi”. W gruncie rzeczy tylko niewielką przesadą będzie, jeśli powiem, że do tego jego rola w tym projekcie się sprowadza.
Komisja proponuje też wprowadzenie zasady ciągłości referatu. Prokurator, który raz dostanie sprawę, ma ją prowadzić do końca, nawet do Sądu Najwyższego.
Podejrzewam, że wiązałoby się to z gigantycznymi komplikacjami organizacyjno-logistycznymi i często korzystano by z wyjątku, polegającego na możliwości wysłania do sądu zastępcy. Abstrahując jednak od tego, z zasady ciągłości referatu wynika, że szef jednostki nie będzie miał żadnych uprawnień do zmiany referenta, podczas gdy ni stąd, ni zowąd, takie uprawnienie ma mieć PG. I to w zasadzie bez żadnych kryteriów, bo w projektowanej regulacji mowa jest o „szczególnie uzasadnionym wypadku”, pod co – jak wiadomo – można podciągnąć wszystko. Z jednej strony mamy więc daleko posuniętą niezależność prokuratora, a z drugiej można bez żadnych kryteriów zmienić referenta z poziomu prokuratora generalnego.
Czasem trzeba zmienić referenta. Wielokrotnie to robiłem, choć oczywiście wskazana tu jest ostrożność. Czasami jednak nie było innego wyjścia, gdyż prokurator tak dalece upierał się przy określonej taktyce śledczej, że nie przyjmował do wiadomości, że obrana przez niego droga wiedzie donikąd.
Idea jest taka, że daleko idącej niezależności prokuratora odpowiadać powinna jednak jego odpowiedzialność. To on ma wreszcie brać na klatę to, pod czym się podpisuje.
Pięknie, więc przyjrzyjmy się odpowiedzialności prokuratora. Tak jak powiedziałem wcześniej, ustawa w zasadzie nie daje możliwości ingerowania w jego czynności procesowe. Co jednak, gdy po trzech latach prowadzenia postępowania okaże się, że prokurator popełnił fatalne błędy albo ciągnie sprawę, która w ogóle nie powinna być przedmiotem postępowania karnego? Nie są to li tylko akademickie rozważania, bo takich sytuacji pamiętam sporo. Ba, sam przez 15 lat byłem osobą podejrzewaną o zdradę dyplomatyczną, chociaż ani moje działanie, ani ewentualne zaniechanie nie wyczerpywało znamion czynu zabronionego, co było widoczne a limine.
Zważmy, jak się przedstawia w takiej sytuacji odpowiedzialność prokuratora. Tę dyscyplinarną zostawmy na boku, bo jeśli chodzi o przesłanki, została tak samo sformułowana, czyli jako „rażące i oczywiste naruszenie prawa”. Jeśli zaś chodzi o odpowiedzialność służbową, to projekt przewiduje, że prokurator odpowiada m.in. za „formę i treść wydanych orzeczeń”. Czyli za treść postanowień. Tak więc szef jednostki będzie miał prawo wszczęcia postępowania służbowego, jeżeli treść wydanych orzeczeń będzie budzić jego istotne wątpliwości lub gdy dopatrzy się istotnych naruszeń w tym zakresie.
Czytaj więcej
Premier cytował w Sejmie informacje ze śledztwa. Powołał się na kontrowersyjne przepisy, przygotowane za czasów Zbigniewa Ziobry. Te jednak pozwala...
Tu mamy do czynienia z kolejną niekonsekwencją. Z jednej strony prokurator ma być niezależny, a z drugiej strony szef jednostki wejdzie mu tylnymi drzwiami wynajdując nieprawidłowości w czynnościach, w podejmowaniu których tenże prokurator ma być niezależny. Proszę sobie wyobrazić tego szefa, który bierze akta podległego prokuratora i ocenia, że wydane przez niego postanowienie było błędne. Na co prokurator mówi: dobrze, pan neguje moje orzeczenie, ale ja jestem niezależnym prokuratorem, przysługuje mi swobodna ocena dowodów i mam ustawową niezależność w podejmowaniu decyzji.
Jednak jakaś odpowiedzialność służbowa pozostanie.
Tak, ale co będzie mógł zrobić szef? Wszcząć postępowanie służbowe, sporządzić raport, który przedstawi prokuratorowi generalnemu z wnioskiem o zastosowanie wytyku. Cóż to jest za odpowiedzialność, skoro zawsze ten prokurator będzie mógł się zasłonić swoją niezależnością?
Jeśli zatem każdy prokurator ma być niezależny w tym, jakie decyzje wydaje, jak prowadzi śledztwo, jak ocenia dowody, jaką kwalifikację przyjmie, a jego przełożony, czyli szef danej jednostki, a nawet prokurator generalny nie mają nic do tego, to pojawia się pytanie – po co nam w ogóle prokurator generalny? Po to, by nakazał wszcząć postępowanie, ale już bez jakiegokolwiek wpływu na jego dalszy tok? W razie czego PG rozłoży tylko ręce i powie – no cóż, ja za to nie odpowiadam – to prokurator, który prowadzi postępowanie.
Czy któremukolwiek prokuratorowi starczy odwagi, by wyjść i powiedzieć publicznie: tak, to ja zdecydowałem o skierowaniu aktu oskarżenia w tej sprawie, w której ostatecznie doszło do uniewinnienia. Albo: tak, to ja umorzyłem to postępowanie np. w sprawie jakiegoś polityka. Otóż nigdy nikomu nie starczy, bo jak znam życie, będzie zasłaniał się rzecznikiem prasowym, szefem jednostki czy kimkolwiek innym. I media, społeczeństwo czy politycy właśnie taki zobaczą efekt tej niezależności. Całkowita niezależność prokuratora jest po prostu mitem.
Rezygnacja z właściwych form nadzoru jest działaniem samobójczym dla prokuratury. To będzie katastrofa. To tak, jakby wypuścić linoskoczka na linę rozwieszoną pomiędzy drapaczami chmur, ale bez tej tyczki, która jest mu niezbędna do balansowania w celu utrzymania równowagi. Bo tak naprawdę nadzór jest dla dobra prokuratorów. Jeśli prokurator chce być niezależny, w znaczeniu niezawisły, to powinien był zostać sędzią.
Daleko nie ma, w końcu nawet szkoła ta sama. Ale mówiąc poważnie, choć pańska argumentacja jest przekonująca, to obawiam się, że niejeden prokurator, czytając o nadzorze, który leży w interesie prokuratora, poparzy się kawą. Dobrze wiemy, w jak bardzo instrumentalny sposób mogą być wykorzystane regulacje dotyczące nadzoru przez rządzących prokuraturą.
To niepopularne, co teraz powiem, ale napisałem to już kiedyś w tekście do gazety, w której poprzednio pan pracował i się tego nie wypieram. Mnie tak naprawdę podoba się to, w jaki sposób w obecnie obowiązującej ustawie rozwiązano kwestię niezależności prokuratora w zakresie jego czynności procesowych.
Zaznaczmy, żeby to wybrzmiało, że mówimy o tej „ziobrowej” ustawie.
Tak, tej „ziobrowej”. Jak powiadam, te kwestie zostały bardzo efektywnie ukształtowane, z tym, że ustawie brakuje pewnych niezbędnych bezpieczników, które kształtowałyby właściwie relacje na linii nadzorca – prokurator. Przede wszystkim, jeżeli nadzorujący uważa, że dana czynność procesowa jest z jakichś powodów nie do zaakceptowania, to niech wyda odpowiednie polecenie nie przez telefon, tylko na piśmie. W dodatku wraz z uzasadnieniem, które następnie powinno być włączone do akt głównych. Nie do podręcznych, które za chwilę wylądują w archiwum i nikt o poleceniu przełożonego nie będzie wiedzieć. A tak wgląd w to będą miały strony i będzie to widział sąd.
Czytaj więcej
Elektroniczne akta i orzeczenia, wnoszenie pism do sądu przez internet i cyfrowa komunikacja z prokuraturą – to założenia projektu wpisanego właśni...
Przejdźmy do pozytywów projektu. Bo chyba jakieś są?
Oczywiście, że są. Zacznijmy od wyboru prokuratora generalnego. Propozycja, by dokonywał tego Sejm za zgodą Senatu, jest w moim przekonaniu trafna. To oczywiście nie depolityzuje tego procesu, bo Sejm to organ na wskroś polityczny. Wybór ma się odbywać jednak zwykłą większością, a nie kwalifikowaną, np. 3/5. Przyjęcie kwalifikowanej większości zapewniłoby jakiś wpływ na wybór także ugrupowań opozycyjnych, a ponadto wzmocniłoby ustrojową pozycję PG w pejzażu podmiotów składających się na ustrój państwa. I co niezwykle istotne, wzmacniałoby jego legitymizację.
To, co ma ogromne znaczenie, to niezależność finansowa prokuratury. Włączenie prokuratury do grona tzw. świętych krów, które mają możliwość kształtowania własnego budżetu, jest niezwykle istotne dla zagwarantowania niezależności prokuratury i to w projekcie się znalazło. Trudno mi sobie jednak wyobrazić ministra finansów, który powita ten postulat z radością.
Kolejną pozytywną rzeczą jest wytrącenie politycznego ościenia z procedury składania sprawozdania przez PG.
O tak, wszyscy pamiętamy, jak premier Donald Tusk trzymał pana w szachu, zwlekając z przyjęciem sprawozdania, od której to decyzji było uzależnione rozpoczęcie procedury odwołania PG.
Zwłaszcza że nie było terminu na przyjęcie lub odrzucenie sprawozdania. Teraz już takich konsekwencji nie będzie, bo po prostu PG składałby sprawozdanie w Sejmie, bez głosowania nad jego przyjęciem. Krokiem w dobrym kierunku jest też propozycja likwidacji pionu prokuratorskiego w Instytucie Pamięci Narodowej. Od lat wydawane są tam ogromne pieniądze tak naprawdę na nic.
Pozytywnie oceniam też określenie minimalnego stażu, jaki jest wymagany do awansu, czyli co najmniej sześciu lat pracy w „rejonie”, by awansować do „okręgu”, i co najmniej 15-letnie doświadczenie niezbędne przy awansie do Prokuratury Generalnej. To wykluczałoby błyskawiczne kariery tych „geniuszy”, którzy po dwóch latach pracy na najniższym szczeblu w jakiejś Koziej Wólce awansowali o dwa szczeble, by prowadzić wielkie śledztwa. Dobrze oceniam też likwidację bata na niepokornych prokuratorów w postaci delegowania do odległych jednostek bez pytania o zgodę.
Nie powiedzieliśmy o tym, co wywołuje bardzo wiele kontrowersji u prokuratorów, a mianowicie ewaluacji ich pracy. Pomysł wywołuje ogromny sprzeciw związków zawodowych czy Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad Vocem”. Z drugiej strony nie jest tajemnicą, że część prokuratorów jest mało ambitna, leniwa i zainteresowana tylko tym, by przetrwać od poniedziałku do piątku. Pracowici i efektywni, „w nagrodę” dostają jeszcze więcej spraw do prowadzenia.
To, co mnie boli jako byłego szefa tej służby, to fakt, że przez ostatnie trzy lata nie podjęto żadnej próby oczyszczenia szeregów prokuratury. Już nie chodzi nawet o konkretnych ludzi, ale o napiętnowanie postaw prokuratorów uległych, służalczych, karierowiczowskich, a nawet ostentacyjnie sprzeciwiających się porządkowi w prokuraturze. Mam tu na myśli choćby tolerowanie sytuacji, w której zastępcy PG kwestionują prokuratora krajowego i dalej tkwią w prokuraturze. Mieliśmy przypadki, w których prokuratorzy wysługiwali się politykom i nikomu włos z głowy nie spadł. I pewnie nie spadnie. Jaką odpowiedzialność ponieśli prokuratorzy, którzy prowadzili np. sprawę „Skóry”? Zniszczono komuś życie, a 4 mln zł poszły w błoto.
Dlatego jakaś ocena pracy prokuratorów musi być. Twórcy projektu zdają sobie sprawę z negatywnego odbioru, jaki towarzyszył ocenom okresowym za moich czasów, dlatego nazywają je ewaluacją, ale zasada jest ta sama. Przy tym, choć autorzy ustawy stoją na stanowisku, że regulacja w zakresie ocen okresowych była skomplikowana i nieczytelna, to moim zdaniem proponowane przez nich rozwiązanie jest jeszcze bardziej skomplikowane.
Podsumowując, czy na bazie tego projektu można stworzyć sensowną regulację?
Rzadko się zgadzam z prok. Jackiem Skałą, ale w tym przypadku tak – dla każdej władzy prokuratura jest łakomym kąskiem i żadna nie pozbędzie się tak łatwo wpływu na tę instytucję. Dlatego uważam, że ta ustawa nie wejdzie w życie, bo gdyby rzeczywiście chciano przeprowadzić rozdział PG i MS, to uczyniono by to od razu po wyborach w 2023 r. Czy prezydent by to podpisał, to inna rzecz, ale nie podjęto nawet żadnych poważnych prób.
Odpowiadając natomiast na pana pytania: nie mogę powiedzieć, że projekt jest jednoznacznie zły lub dobry, bo ma na pewno elementy dobre i fatalne. Istotą działania prokuratury jest zasada hierarchiczności. To nie jest tylko moje postrzeganie tej służby, ale wynika to wprost z rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 2009 r. Tymczasem twórcy nowego ustroju prokuratury tę hierarchiczność z prokuratury wyprowadzili. Bez tego nie będzie ona praworządna, skuteczna i sprawna, czyli taka, jaka koniec końców powinna być.
Czytaj więcej
Choć nie urodziłem się wczoraj, to nawet mnie trochę zbija z tropu jak słyszę, że siermiężna postkomunistyczna prokuratura z lat 90., była pod niek...
