Ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 1119, dalej jako u.w.t.p.a.) przewiduje: zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach (art. 14), z pewnym polem decyzyjnym pozostawionym radzie gminy, zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, nieletnim lub na kredyt albo pod zastaw (art. 15), zakaz wnoszenia napojów alkoholowych na teren określonych obiektów (art. 16).
Czasowe odstępstwa
Jak zauważono w judykaturze, z ustawowej kompetencji rady gminy do wprowadzenia stałego odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych należy wywieść uprawnienie rady gminy do wprowadzenia czasowego odstępstwa od tego zakazu. Jedynym warunkiem wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w konkretnie wskazanym miejscu publicznym jest uznanie przez radę gminy, że nie będzie to zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego i nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a. (wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. II GSK 1286/20). Podniesiono także, iż akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter i jako takie powinny mieć źródło w prawie powszechnie obowiązującym oraz być stanowione na podstawie i w granicach ustaw. Akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne).
Czytaj więcej
Gminy od ubiegłego roku mogą łagodzić zakaz spożywania alkoholu w miejscach publicznych. Jedną z takich spraw musiał się zająć niedawno sąd.
Zawsze akty prawa miejscowego muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic. W ramach omawianego zagadnienia przepisem upoważniającym organ gminy do ustanowienia wspomnianego wyżej wykonawczego aktu prawa miejscowego jest art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. Z treści tej regulacji wynika, że dla podjęcia uchwały wprowadzającej odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym na terenie gminy konieczne jest zaistnienie dwóch wyżej wymienionych przesłanek. Przy czym, po pierwsze, to organ powinien uznać, że taka uchwała nie będzie miała negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, i, po drugie, również organ powinien uznać, że odstępstwo, o którym mowa w takiej uchwale, nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. stanowi odstępstwo od zasady przyjętej w art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. wskazującej na zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Powyższe przepisy wskazują na generalną zasadę sprowadzającą się do zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera legalnej definicji pojęcia „miejsce publiczne", ale brak tej definicji nie może oznaczać, iż organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego, ponieważ przy stanowieniu aktów prawa miejscowego muszą mieć na uwadze przedstawione wyżej zasady w zakresie ich konstrukcji, w szczególności odnoszące się do zgodności z celem ustawowego upoważnienia i granicami tego umocowania do ich stanowienia. Interpretacja art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. oraz ustalenie granic upoważnienia wynikającego z tego przepisu powinny się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, a w szczególności z uwzględnieniem dyspozycji art. 1 ust. 1, art. 14 ust. 2a, art. 14 ust. 1, art. 181 ust. 1 i art. 431 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Do art. 14 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.w.t.p.a. został wprowadzony powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które w ustawie zostały określone enumeratywnie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W związku z tym przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które rozciągać się ma obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą się posługiwać sformułowaniami pełniącymi funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem (np. ulice, place, parki, skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze), którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Opisane w art. 14 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.w.t.p.a. miejsca, obiekty i obszary gminy można zaliczyć do kategorii objętej zakresem pojęcia „miejsca publiczne". Skoro w zakresie odnoszącym się do formułowanych na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. przepisów prawa miejscowego (zakazów) formułowane są określone wymogi co do sposobu ich redagowania, to taki sam wymóg obowiązuje także w zakresie sposobu redagowania przepisów prawa miejscowego stanowiących wyjątek od zasady określonej w art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a.
Miejsce musi być wyznaczone
Art. 14 u.w.t.p.a. zawiera regulację, która wskazuje, że mówiąc o „miejscu publicznym", należy pamiętać o tym, aby to było „miejsce wyznaczone". Akty prawa miejscowego wprowadzające na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi i takimi określeniami, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów, obszarów, które pozwalają je indywidualizować i odróżniać, więc powinny charakteryzować się dużym stopniem uszczegółowienia uniemożliwiającym stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Konieczność precyzyjnego, jasnego i wyczerpującego określenia miejsc objętych treścią uchwały wprowadzającej odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych jest niezbędna również z tego powodu, że art. 431 ust. 1–3 u.w.t.p.a. wskazuje, iż spożywanie napojów alkoholowych wbrew zakazom opisanym w art. 14 ust. 1 i 2a–6 ustawy stanowi wykroczenie zagrożone określoną sankcją karną (wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. II GSK 222/20, z odwołaniem się do wyroku SN z 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 11/97). Redakcja art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosowanych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary nieobjęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a., i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Jest to upoważnienie szczególne dotyczące możliwości wprowadzenia przez radę gminy ograniczeń w spożywaniu alkoholu na terenie gminy w niektórych miejscach lub obiektach ze względu na ich charakter, np. mających szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne czy pełniących specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży, a także na obszarach, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę i w których obecność alkoholu jest niepożądana. Uwzględnieniu podlegają tu funkcje społeczne, których realizacja mogłaby zostać naruszona lub zakłócona głównie przez zachowanie ludzkie będące skutkiem nadużycia alkoholu.
Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., mają służyć jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu (wyrok NSA z 28 września 2012 r., sygn. II GSK 824/11, z odwołaniem się do wyroków SN z 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 11/97, z 7 marca 1996 r., sygn. III ARN 72/95). Przepisy gminne wydane na podstawie upoważnienia zawartego w analizowanym przepisie nie mogą być formułowane w postaci ogólnych norm, ponieważ wprowadzenie takich norm zostało zastrzeżone do kompetencji ustawodawcy (wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., sygn. II GSK 324/05).
Należy także zwrócić uwagę na to, że – jak wynika z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. – rada gminy może ustalić w drodze uchwały maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałaby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o których mowa w art. 14 u.w.t.p.a. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie powinna też zawierać regulacji stanowiących powtórzenie przepisów ustawowych, gdyż byłoby to przekroczeniem delegacji ustawowej i skutkowało stwierdzeniem ich nieważności (wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1053/14). Treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nieobjętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (wyrok NSA z 5 lipca 2007 r., sygn. II GSK 81/07).
Omawiane regulacje rozważano również od strony karnoprawnej, wskazując m.in., że osoba spożywająca alkohol w miejscu publicznym musi mieć, ze względu na grożącą jej odpowiedzialność karną, świadomość tego, czy jest to dozwolone, czy nie, zatem katalog miejsc wskazanych w art. 14 ust. 1–5 u.w.t.p.a. należy zakreślić ściśle, wyłączając spod zakazu te miejsca, które mieszczą się w sferze cienia semantycznego użytych w tym przepisie pojęć. Co do miejsc objętych zakazem spożywania alkoholu wskazanych w uchwałach rad gmin to powinny być one odpowiednio oznaczone stosownymi znakami (postanowienie SN z 19 stycznia 2017 r., sygn. I KZP 14/16).
Dostrzeżenia wymagają też analizowane w orzecznictwie przypadki dotyczące zakazów np. na terenie szkoły (wyroki NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3656/17, z 29 listopada 2019 r., sygn. II GSK 3017/17), na terenie sanatorium traktowanego jako ośrodek szkoleniowy czy dom wczasowy (wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2224/11), na stacjach paliw (wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r., sygn. II GSK 236/06), w środkach i obiektach komunikacji publicznej (wyrok NSA z 10 października 2006 r., sygn. II GSK 155/06).
Analizując unormowania płynące z art. 15 u.w.t.p.a., wskazywano, że na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad ich sprzedaży określonych w ustawie (wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. II GSK 195/07), a już jednorazowe naruszenie któregokolwiek z ustanowionych w art. 15 ust. 1 u.w.t.p.a. zakazów obliguje organ zezwalający do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 436/10, z odwołaniem się do wcześniejszego orzecznictwa w uzasadnieniu).
Wedle zaś art. 16 ust. 1 u.w.t.p.a. zabrania się wnoszenia napojów alkoholowych na teren zakładów pracy, stadionów i innych obiektów, w których odbywają się imprezy sportowe i rozrywkowe, a także obiektów lub miejsc objętych zakazem wnoszenia napojów alkoholowych. Przepis ten, stanowiąc zakaz wnoszenia napojów alkoholowych do wymienionych w tym przepisie miejsc i obiektów, zmierza do zminimalizowania ewentualnego zagrożenia dla porządku, spokoju publicznego czy bezpieczeństwa osób i mienia, jakie niewątpliwie może się wiązać ze spożyciem alkoholu w tych miejscach ze względu na ich charakter; zakazem wnoszenia napojów alkoholowych objęte są w szczególności obiekty i miejsca z uwagi na ich charakter na mocy uchwały rady gminy (wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 453/11).
Dr Arkadiusz Turczyn, wykładowca Uczelni Łazarskiego w Warszawie
