Debata zrealizowana w ramach współpracy z Najwyższą Izbą Kontroli
Najwyższa Izba Kontroli (NIK) to konstytucyjny organ państwa, którego zadaniami są analiza i wykrywanie nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych przez instytucje, które nimi dysponują. Wyniki kontroli są przedstawiane w raportach popartych analizami finansowymi i prawnymi.
Izba jako klient śledczych
Gdy jednak dochodzi do etapu wyciągania ewentualnych konsekwencji wobec osób, które mogą być odpowiedzialne za stwierdzone nieprawidłowości, NIK może jedynie wystąpić do prokuratury o ściganie takich osób.
Czy tak powinno być, czy też może dałoby się lepiej wykorzystać potencjał fachowców pracujących dla NIK? Jak ta kwestia wygląda w ustrojach i praktyce innych państw? Jak samorządy i Sejm traktują raporty NIK, czy nadanie Izbie uprawnień prokuratorskich byłoby korzystne? Jaki miałby być zakres ich działania? Czy „prokurator NIK" byłby wyjątkiem w systemie prokuratury powszechnej i czy faktycznie lepiej by się sprawdził, prowadząc śledztwo i oskarżając przed sądem w sprawach tego szczególnego typu? A wreszcie, czy profesjonalnym pełnomocnikom sprawiłoby różnicę, gdyby w prowadzonych przez NIK postępowaniach mieli współpracować tym razem z nimi, a nie z prokuraturą? To pytania, na które szukali odpowiedzi eksperci podczas debaty „Czy Najwyższa Izba Kontroli powinna posiadać uprawnienia prokuratorskie?", która odbyła się w redakcji „Rzeczpospolitej".
Ograniczony trójpodział władzy
O miejscu NIK w polskim porządku prawnym mówił prof. dr hab. Marek Chmaj, konstytucjonalista z Uniwersytetu SWPS. – Nasz system nie przystaje do żadnego ze znanych systemów z uwagi na swoją oryginalność, którą nabył w ostatnich latach. Po pierwsze, minister sprawiedliwości jest jednocześnie prokuratorem generalnym. Czynny polityk, reprezentujący większość rządową, jest zwierzchnikiem wszystkich prokuratorów i decyduje nie tylko o obsadzie personalnej poszczególnych pionów prokuratury, ale może też wpływać na prowadzenie postępowań z uwagi na hierarchiczną strukturę prokuratury. Do tego mamy system organów władzy w Polsce, gdzie trójpodział władzy został ograniczony poprzez stopniowe odbieranie uprawnień władzy sądowniczej – ocenił ekspert.
– Na to wszystko nakłada się Najwyższa Izba Kontroli, która zgodnie z konstytucją jest najwyższym organem kontroli państwowej i jest niezależna od wszystkich innych organów państwa, z wyjątkiem Sejmu. Prezes NIK jest niezależny, powoływany na długą, bo sześcioletnią, kadencję, przez Sejm za zgodą Senatu – dodał prof. Chmaj.
NIK zrealizuje zadania określone w konstytucji i w ustawie o NIK, w efekcie Izba otrzymuje informacje, że mogło dojść do popełnienia przestępstwa. – Na prezesie Izby spoczywa obowiązek złożenia zawiadomienia o tego typu podejrzeniach z uwagi na to, że niezłożenie zawiadomienia jest również przestępstwem. Jednak ze statystyk z ostatnich trzech lat wynika, że podejmuje się zaledwie 2 proc. postępowań. Pozostałe nie są podejmowane bądź są umarzane – podkreślił ekspert. – W państwach, gdzie jest niezależna prokuratura, to od decyzji niezależnych prokuratorów zależy, czy postępowanie będzie podjęte, czy też nie. Prokurator ocenia tylko, czy doszło do popełnienia przestępstwa oraz kto mógł je popełnić. W Polsce, gdy nie ma niezależnej prokuratury, uprawnienia kontrolne NIK zderzają się z wolą polityczną prokuratora generalnego. I zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez najwyższych funkcjonariuszy administracji rządowej nie są podejmowane bądź są umarzane. Takiej sytuacji nie ma nigdzie indziej – mówił prof. Chmaj.
Oko i ucho Sejmu tego nie potrzebuje?
Czy nadanie NIK uprawnień prokuratorskich mogłoby tę sytuację zmienić? – Absolutnie nie ma takiej potrzeby, bo byłoby to multiplikowanie kolejnych funkcji kontrolnych, tym razem w przypadku NIK, która jest „okiem i uchem" Sejmu. Mimo że posiada ona bardzo dużą niezależność, jest nakierowana na pracę z parlamentem i dla parlamentu. Kontrolerzy niejako w imieniu posłów badają sposób wydatkowania publicznych pieniędzy. Wpisuje się zatem w system trójpodziału władz poprzez związanie z władzą ustawodawczo-kontrolującą – uważa Piotr Zgorzelski, wicemarszałek Sejmu.
– A zatem powierzenie NIK funkcji prokuratorskich przełamywałoby ten podział, czyniąc ją albo organem władzy wykonawczej, albo jakimś dziwnym podmiotem umieszczonym pomiędzy władzami, który trochę wykonuje pracę dla Sejmu, ale trochę działa jak prokurator. Mamy już CBA i różne inne instytucje, które ta władza bardzo chętnie organizuje, po to, żeby – tak jak ostatnio się dowiedzieliśmy – także podsłuchiwać i podglądać swoich współobywateli – powiedział Piotr Zgorzelski.
– Jest inna propozycja. Zamiast powoływać jakiegoś superprokuratora w NIK, być może lepszym rozwiązaniem byłoby dać Izbie, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego, uprawnienia pokrzywdzonego. Dziś NIK składa zawiadomienie o przestępstwie, ale nie ma wpływu na dalsze decyzje prokuratury, np. o umorzeniu postępowania. Wydaje się, że gdyby NIK mogła zaskarżać takie decyzje do jeszcze – pytanie, jak długo – niezawisłych sądów, a w skrajnych wypadkach złożyć własny – tak jak każdy pokrzywdzony – akt oskarżenia. Wydaje się, że to rozwiązanie na pewno zmobilizowałoby prokuraturę do lepszych działań – podkreślił Piotr Zgorzelski. – NIK należy się najwyższy szacunek za świetne, profesjonalne przygotowywanie raportów. Jednak nie chciałbym, żeby dodatkowa funkcja prokuratorska, która w obecnej sytuacji tylko by wszystko skomplikowała, zakłóciła proces funkcjonowania NIK – dodał wicemarszałek Sejmu.
Prowadzący debatę Wojciech Tumidalski, zastępca kierownika działu Prawa „Rzeczpospolitej", zauważył, że przyznanie NIK uprawnień prokuratorskich nie byłoby czymś niespotykanym w systemie prawnym, bo poza powszechną prokuraturą są już dwa piony Instytutu Pamięci Narodowej – śledczy i lustracyjny.
Skrupulatne działania
Marcin Stefaniak, p.o. dyrektora delegatury NIK w Szczecinie, zauważył, że problem ze znikomą skutecznością zawiadomień Izby kierowanych do prokuratury sięga lat 90. – Podobna sytuacja była w latach 90., gdy skuteczność zawiadomień dotyczących szeroko rozumianych zbrodni komunistycznych była bliska zeru. Wszystkie te sprawy kończyły się na etapie postępowania przed prokuratorem odmową wszczęcia postępowania bądź jego umorzeniem. Dopiero utworzenie IPN i wyodrębnienie w jego ramach Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu spowodowały, że te śledztwa ruszyły. Tego nikt nie kwestionuje – podkreślił.
– Jeżeli mówimy o naszych zawiadomieniach, to jest to problem strukturalny. Niezwiązany z tym czy innym rządem. Problem jest w systemie. Nasza działalność polega na tym, że oceniamy rządzących, bo to rząd, a nie opozycja, dzieli środki publiczne – wskazał dyrektor Stefaniak.
Jak mówił, państwo musi być sprawne i efektywnie zarządzane. – Nasze zawiadomienia są wynikiem procesu kontrolnego określonego w ustawie. Trwa on tygodnie, nawet miesiące. Zawiadomienie trafia do prokuratora, który robi to samo. Musi każdą okoliczność ponownie zweryfikować. Nie rozumiemy, po co robić to dwa razy. Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby NIK dostał takie uprawnienia. Przecież i tak każdą sprawę ostatecznie zweryfikuje niezawisły sąd – podkreślił Marcin Stefaniak. – Jest to z korzyścią dla państwa, gdy organy kontroli otrzymują takie uprawnienia.
Dublowanie postępowań
Ewelina Słyk, radca prawny Najwyższej Izby Kontroli (NIK), przypomniała, co jest celem postępowania kontrolnego Izby. – Jest to przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego, rzetelne zebranie dokumentacji i ocena podmiotu kontrolowanego według kryteriów, które przewiduje ustawa, czyli legalności, celowości, gospodarności i rzetelności. Kontrolerzy NIK to specjaliści wysokiej klasy, to osoby, które posiadają niezbędne doświadczenie, wiedzę, ukończyły aplikację kontrolerską – podkreśliła mecenas Słyk.
Przypomniała także uprawnienia, jakie daje kontrolerom art. 29 ustawy o NIK. Jeśli stwierdzone nieprawidłowości mają znamiona czynu zabronionego, NIK kieruje zawiadomienie. – Trafia ono do organu procesowego, który nie jest związany jego treścią. Mając gotowy dokument z dowodami i wnioskami, ocenia go. I jeżeli zdecyduje o wszczęciu postępowania, jak już zostało powiedziane, jest zobligowany do powtórzenia czynności procesowych. Zdaniem znakomitej części profesjonalnych pełnomocników prowadzi to nie tylko do marnotrawienia pieniędzy, ale także dublowania postępowań, a przede wszystkim – nieuzasadnionej zwłoki – wskazała przedstawicielka NIK.
– Wyposażenie NIK w uprawnienia prokuratorskie, czyli faktycznie prawo wnoszenia aktów oskarżenia w postępowaniach, które są prowadzone przez NIK, usprawniłoby cały proces kontroli, wzmocniłoby go, wyeliminowałoby element pośredni i element uznaniowości, jakim jest subiektywna ocena prokuratury w tym zakresie. Dałoby także ustawodawcy możliwość szybszej reakcji na zalecenia z wystąpień pokontrolnych – argumentowała Ewelina Słyk.
Debata zrealizowana w ramach współpracy z Najwyższą Izbą Kontroli
