Jak wynika z art. 5a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: u.s.g.) w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, która ustala zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad oraz trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Czytaj więcej:

Po co komu honorowy obywatel gminy
Administracja Po co komu honorowy obywatel gminy

Pro

W pierwszej kolejności konieczne jest podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (wyrok NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4305/21).

W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji, które są przewidziane ustawą, jak i konsultacji „fakultatywnych” przeprowadzanych „w innych sprawach ważnych dla gminy” (wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3688/21).

Instytucja demokracji

Konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w konkretnych sprawach. Chodzi tu o uczestniczenie mieszkańców w procesie decyzyjnym jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje.

Dlatego też pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą udziału elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Należy podkreślić, że nie jest wystarczające formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć wymiar rzeczywisty, a obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako faktyczne omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w trakcie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze dokonania zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian.

Za konsultacje społecznie mogą zostać uznane działania, które ograniczają się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3930/19).

Należy podkreślić, że organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ustawie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku zróżnicowania mieszkańców gminy, który ograniczałby ich prawo do wzięcia udziału w konsultacjach, o których stanowi art. 5a u.s.g. W delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się zatem ustalanie kategorii podmiotów, które są uprawnione do udziału w konsultacjach.

Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, natomiast z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania.

Na kwalifikację określonej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. Nie ulega również wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się także na obowiązek wskazania numeru PESEL oraz numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, iż podawanie numeru PESEL nie ma uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. I GSK 1193/20, oraz orzecznictwo powołane w jego uzasadnieniu). Należy pamiętać, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został wskazany przez samego ustawodawcę i w art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g., ustawodawca postanowił, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń ani nie odsyła do innych aktów prawnych (wyrok NSA z 13 września 2019 r., sygn. I GSK 1324/18).

Budżet obywatelski

Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski (art. 5a ust. 3 u.s.g.). Konsultacje, jak podkreśla się w doktrynie, mają charakter opiniodawczy, nie kreują prawa, a ich wyniki nie są wiążące dla organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego. Skoro budżet obywatelski jest formą konsultacji społecznych, to do wyjątków powinny należeć sytuacje, w których postanowienia uchwały w tym przedmiocie naruszają interes prawny lub uprawnienie określonej jednostki.

Co do zasady bowiem akt prawny w przedmiocie budżetu obywatelskiego jest formą partycypacji mieszkańców w sprawach publicznych oraz dotyczy zasad wydatkowania środków publicznych. Akt ten, będąc nawet aktem prawa miejscowego, w myśl art. 5a ust. 4 u.s.g. mieszkańcy „w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy” – z zasady nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego określonej jednostki. Dotyczy on wyłącznie reguł działania gminy w sferze dominium, będąc przy tym jednym z instrumentów kształtowania społeczeństwa obywatelskiego (postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 4793/21).

Statut jednostki

Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała, która dotyczy nadania statutu jednostki pomocniczej, powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem.

Dla spełnienia wymogu z art. 35 ust. 1 u.s.g. niezbędne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Natomiast brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały (wyrok NSA z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21, oraz orzecznictwo powołane w jego uzasadnieniu).

Należy również pamiętać, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najważniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii oraz zgłoszenia uwag do projektów statutów (wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 852/20).

W sprawie dotyczącej oceny legalności uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami odnoszących się do zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działania podjęte przez organy gminy na gruncie tej procedury stanowią wyraz lokalnej polityki, ponieważ są ukierunkowane również na osiągnięcie określonego celu politycznego.

W rezultacie poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, bowiem odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców określonej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, ale również ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych. W wyroku z 26 lutego 2003 r., Trybunał Konstytucyjny (sygn. K 30/02) wyraził pogląd, że: „Konsultacja z zainteresowaną społecznością ma być reprezentatywna w odniesieniu do kręgu zainteresowanych i w tym zakresie możliwie najbliższa referendum opiniodawczemu.

Mimo podobieństw nie nabiera jednak w pełni takiej wagi politycznej jak referendum opiniodawcze, o którym m.in. mowa w art. 170 Konstytucji z punktu widzenia skutków politycznych oceny stopnia arbitralności decydowania przez uprawnione władze i organy. Nie oznacza to oczywiście zniweczenia wagi politycznej takiej obligatoryjnej, kwalifikowanej w zakresie reprezentatywności konsultacji. Jej cele w państwie demokratycznym są bardzo zbliżone, co celów referendum, o którym mowa m.in. w art. 170 Konstytucji”.

W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych oraz politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle związana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. II OSK 518/14).

Europejska Karta

Zasada konsultacji rozstrzygnięć, które są podejmowane przez organ stanowiący lokalnej wspólnoty, została wyrażona w art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607; dalej: Karta).

Przepis ten stanowi, że społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje natomiast konsultowanie decyzji ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 Karty, ale łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką.

Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się odbyć również poprzez konsultacje z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli (wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1039/15 oraz orzecznictwo powołane w jego uzasadnieniu).

Autorka jest radcą prawnym