Analizę pytania należy zacząć od przywołania przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1327 ze zm.) jako, że umowy dotacyjne są następstwem przeprowadzenia konkursów w trybach przewidzianych w tej ustawie. I tak, na uwagę zasługuje art. 4 ww. ustawy. Ustawodawca określił w nim tzw. zakres zadań publicznych. Wskazał, że - sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1 obejmuje m.in. zadania w zakresie:
1) pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób;
1a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;
1aa) tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej;
1b) udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa;
3) działalności charytatywnej;
4) podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej;
i inne tamże wymienione zadania.
Czytaj więcej:
Natomiast w art. 16 ww. ustawy ujęto aspekty związane z samą umową. Mianowicie, w ust. 1 postanowiono, że organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Wspomniana umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Nadto, organizacja pozarządowa oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 są zobowiązane do wyodrębnienia w ewidencji księgowej środków otrzymanych na realizację umowy, o której mowa w ust. 1. Przepis art. 10 ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Z powyższych przepisów należy wnioskować, że pomiędzy stronami wspomnianej umowy zawierana jest umowa, która konkretyzuje określone obowiązki każdej ze stron. Ze strony gminy (donatora) powinnością będzie z reguły przekazanie wsparcia finansowego dla podmiotu, który został wyłoniony w konkursie.
Na kanwie ww. przepisów w orzecznictwie akcentuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju „prywatyzacja” zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie „ogólnym”, a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). (...)
Realizacja zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej. Odpowiedzialność za realizację zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił.
W kontekście sygnalizowanej problematyki na uwagę zasługuje przepis art. 46 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.). Zgodnie z nim jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.
W orzecznictwie akcentowano, że kontrasygnata stanowi oświadczenie wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy (budżetu) i jest narzędziem dyscypliny budżetowej. Brak jej nie powoduje zatem nieważności oświadczenia woli, chyba że ustawa taką sankcję wyraźnie przewiduje, ale jedynie jej nieskuteczność. Skutkiem braku kontrasygnaty skarbnika nie jest stan bezskuteczności zawieszonej. Szczególnie pomocne może okazać się stanowisko w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 1 grudnia 2022 r., znak RIO.II.600.39.2022. Ustalono w nim nieprawidłowość polegającą na braku kontrasygnaty skarbnika na umowach dotacji zawartych z podmiotami realizującymi zadania publiczne z zakresu upowszechniania kultury fizycznej.. Natomiast w ramach wniosku pokontrolnego nakazano jednostce, aby umowy i inne dokumenty, potwierdzające czynności prawne mogące spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, przedkładać skarbnikowi gminy lub osobie przez niego upoważnionej, celem ich kontrasygnaty, stosownie do przepisów art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Jaki wniosek
Umowa dotacji powinna zostać opatrzona kontrasygnatą skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Umowa ta z reguły powoduje powstanie zobowiązań pieniężnych, bowiem obliguje jednostkę samorządową do dokonania określonych wydatków, czyli dotacji na rzecz drugiej strony umowy dotacyjnej, czyli beneficjenta dotacji.