24 września br. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (UPZP) oraz niektórych innych ustaw (Nowelizacja). Jej celem jest przede wszystkim uproszczenie, ujednolicenie i przyspieszenie procedur planistycznych oraz wprowadzenie rozwiązań mających przeciwdziałać chaosowi przestrzennemu, w tym niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy.

Plan ogólny zastąpi studium

Nowelizacja wprowadza nowy rodzaj aktu planowania przestrzennego – plan ogólny gminy, który zastąpi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podobnie jak studium plan ogólny będzie obligatoryjnie sporządzany i uchwalany dla całego obszaru gminy. W odróżnieniu jednak od studium plan ten jest aktem prawa miejscowego.

Plan ogólny ma przedstawiać swego rodzaju schemat zagospodarowania przestrzeni, będąc przy tym aktem bardziej konkretnym i zwięzłym niż studium. Będzie on wiążący zarówno przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Każda gmina w Polsce powinna uchwalić plan ogólny do końca 2025 r. Jeżeli tego nie zrobi, od 1 stycznia 2026 r., co do zasady, nie będzie możliwe uchwalanie planów miejscowych oraz wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak uchwalenia planu ogólnego w terminie może prowadzić do „paraliżu inwestycyjnego” – całkowitego wstrzymania realizacji wszelkich zamierzeń inwestycyjnych.

Jednak na skutek przepisów przejściowych Nowelizacji, już w tzw. okresie przejściowym (od wejścia w życie Nowelizacji do 1 stycznia 2026 r.) realizacja nowych inwestycji może zostać istotnie zahamowana.

Przepisy przejściowe dotyczące studium...

Obowiązujące studia zachowują moc do czasu wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2025 r. Do czasu utraty mocy przez studium stosuje się do niego przepisy dotychczasowe.

W aktualnym stanie prawnym nie można jednak zmienić obowiązującego studium, poza wskazanymi wprost wyjątkami. Zezwalają one na zmianę studium, która dotyczy jedynie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub inwestycji odnoszących się do gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju i wybranymi złożami kopalin. Możliwe jest także zakończenie procedury zmiany studium, która była na zaawansowanym etapie w dniu wejścia w życie Nowelizacji – tj. przed 24 września 2023 r. wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektu zmiany studium.

... i planu miejscowego

Podobnie jak studia, obowiązujące plany miejscowe zachowują moc. W okresie przejściowym możliwe jest uchwalanie nowych planów miejscowych lub zmian planów dotychczasowych. Co istotne, do czasu uchwalenia planu ogólnego, przy opracowywaniu i uchwalaniu planu miejscowego lub jego zmiany, gmina jest związana ustaleniami studium. Oznacza to, że wójt (burmistrz albo prezydent miasta) będzie musiał sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 UPZP w dotychczasowym brzmieniu), a plan ten będzie mógł zostać uchwalony przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 UPZP w dotychczasowym brzmieniu).

Wymóg zachowania zgodności, czy też niesprzeczności, planu miejscowego ze studium nie obowiązuje jedynie w dwóch przypadkach:

- w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z OZE oraz ich stref ochronnych, lub

- jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego – wyjątek ten obejmuje sytuację, w której plan ogólny nie został jeszcze uchwalony, a studium przestało już obowiązywać – tj. od 1 stycznia 2026 r.

Inwestycje niezgodne ze studium w okresie przejściowym

W okresie przejściowym, poza nielicznymi wyjątkami, można będzie uchwalać plany miejscowe lub ich zmiany, jeżeli będą one zgodne z dotychczasowym studium. Przy czym, studium nie może obecnie zostać zmienione.

Nie będzie można realizować inwestycji niezgodnych ze studium, które wymagają uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Będą one mogły być realizowane dopiero po uchwaleniu planu ogólnego.

Jeżeli tego rodzaju inwestycja miałaby być realizowana na terenach objętych planem miejscowym, który przewiduje jednak inny sposób zagospodarowania terenu, jedynie jego zmiana może umożliwić realizację inwestycji. Zmiana ta nie jest obecnie możliwa ze względu na związanie gminy ustaleniami studium. Jeżeli natomiast dany obszar nie jest objęty planem miejscowym, podstawę dla lokalizacji inwestycji może również stanowić decyzja o warunkach zabudowy, jednak jej wydanie nie w każdym przypadku będzie możliwe.

Wstrzymanie nowych inwestycji

Już w okresie przejściowym realizacja nowych inwestycji może zostać istotnie zahamowana, co potwierdza analiza poniższych przykładów.

Przykład 1

Na terenie gminy inwestor zamierza wybudować nowy zakład przemysłowy. Zarówno gmina, jak i jej mieszkańcy chcą by inwestycja ta powstała.

Zgodnie z obowiązującym studium dla terenów, na których miałaby zostać zlokalizowana inwestycja, ustalono rolniczy kierunek zagospodarowania i ustanowiono zakaz zabudowy. Tereny planowanej inwestycji nie są objęte planem miejscowym. Z uwagi na brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 UPZP, dla inwestycji nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy.

Przykład 2

Na terenie gminy inwestor zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny. Inwestycja ma poparcie gminy i jej mieszkańców.

W obowiązującym studium ustalono, że tereny, na których miałaby zostać zlokalizowana inwestycja to tereny produkcji rolnej i obsługi gospodarki rolnej. Tereny te są objęte obowiązującym planem miejscowym, który określa ich przeznaczenie na cele produkcji w gospodarstwach rolnych. Przed wejściem w życie Nowelizacji rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, a wójt sporządził jej projekt. Nie wystąpiono jednak o opinie i uzgodnienia projektu zmiany studium.

Analiza i wnioski

W powyższych przykładach, realizacja inwestycji, która nie jest zgodna ze studium, będzie możliwa dopiero po uchwaleniu planu ogólnego i następnie zgodnego z nim planu miejscowego (przykład 1) lub jego zmiany (przykład 2). Nie ma zastosowania żaden wyjątek, który pozwalałby na zmianę studium lub uchwalenie planu miejscowego (jego zmiany) bez konieczności zapewnienia jego zgodności ze studium.

W dotychczasowym stanie prawnym realizacja inwestycji wskazanych w powyższych przykładach wymagałaby uprzedniej zmiany studium przed sporządzeniem i uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmiany. Dokonanie zmiany studium obejmującej jedynie część obszaru gminy – tereny planowanej inwestycji – powinno być jednak znacznie prostsze i szybsze aniżeli uchwalenie planu ogólnego dla całego obszaru gminy, tym bardziej jeżeli projekt zmiany studium został już sporządzony przed wejściem w życie Nowelizacji (przykład 2).

Powyższe potwierdza, że w okresie przejściowym realizacja nowych inwestycji może zostać wstrzymana.

Już na etapie prac legislacyjnych dotyczących Nowelizacji przedstawiciele władz lokalnych wskazywali, że sporządzenie do końca 2025 r. przez wszystkie gminy w Polsce planów ogólnych jest zadaniem niewykonalnym. W toku tych prac Senat postulował przesunięcie terminu uchwalenia planów ogólnych do 2028 r., jednak poprawka ta nie została zaakceptowana przez Sejm.

Nie można wykluczyć, że termin sporządzenia planów ogólnych ulegnie wydłużeniu, co przy braku możliwości zmiany studiów, zamroziłoby na jeszcze dłuży czas możliwość realizacji inwestycji niezgodnych z dotychczasowym studium.

Czy zintegrowany plan inwestycyjny jest rozwiązaniem?

Nowelizacja wprowadziła zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI) jako nowy rodzaj aktu planowania przestrzennego. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu Nowelizacji ZPI ma być narzędziem planistycznym dającym gminom „dużą swobodę w lokalizowaniu i realizacji inwestycji, przy zachowaniu zgodności z planem ogólnym oraz przy większym udziale partycypacji społecznej”.

ZPI jest szczególną formą planu miejscowego. Będzie on uchwalany przez radę gminy na wniosek inwestora, po przeprowadzeniu negocjacji i zawarciu umowy urbanistycznej, określającej zasady i warunki realizacji inwestycji oraz wzajemne zobowiązania stron (np. inwestor może zobowiązać się do pokrycia kosztów uchwalenia ZPI, a gmina do realizacji inwestycji uzupełniającej).

Uchwalenie ZPI będzie możliwe zarówno na obszarach nieobjętych do tej pory planami miejscowymi, jak również w odniesieniu do terenów, gdzie plany te obowiązują. W tym drugim przypadku w zakresie objętego nim obszaru, ZPI będzie zastępował dotychczasowy plan miejscowy.

ZPI mogą być uchwalane już od dnia wejścia w życie Nowelizacji, nawet jeżeli w danej gminie nie zostanie jeszcze uchwalony plan ogólny. Jednakże, do czasu uchwalenia planu ogólnego ZPI będzie musiał być zgodny ze studium. W okresie przejściowym uchwalanie ZPI będzie zatem napotykało na te same problemy, co w przypadku pozostałych planów miejscowych. Na podstawie ZPI nie będzie można realizować inwestycji niezgodnych ze studium, które w okresie przejściowym nie może zostać zmienione.

— dr Dawid Trela – Attorney at Law / Radca Prawny, LL.B., LL.M., Ph.D.