Z prawa zamówień publicznych wynika, że ocena, czy w danym przypadku ustalono cenę rażąco niską, powinna się odnosić do całości przedmiotu zamówienia. Tym samym badaniu powinna podlegać cena całkowita, a nie jej poszczególne elementy. Przepis art. 90 ust. 1 p.z.p. dotyczący badania ceny oferty jako rażąco niskiej stanowi o przypadku, gdy cena oferty wydaje się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia. Również art. 89 ust. 1 pkt 4 p.z.p. mówi o tym, że zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera ona cenę rażąco niską w stosunku do przedmiotu zamówienia. Takie stanowisko było dość powszechne w praktyce Krajowej Izby Odwoławczej (KIO/UZP 963/09, KIO 1601/11, KIO 1393/14, KIO 956/13, KIO 2108/14, KIO 1620/14, KIO 1567/14).
W orzecznictwie KIO stopniowo kształtuje się jednak pogląd o dopuszczalności badania w kontekście rażącego zaniżenia niektórych składników ceny ofertowej (cen jednostkowych oferowanych za dany element przedmiotu zamówienia). Dotyczy to w szczególności zamówień w zakresie dostaw lub usług, w których podstawą rozliczenia z wykonawcą jest właśnie cena jednostkowa, naliczana za faktycznie wykonane usługi lub dostawy. KIO w tego typu przypadkach dopuszcza badanie cen jednostkowych, jeżeli ich rażące zaniżenie przekłada się na zaniżenie całości ceny ofertowej, lub też w sytuacjach, gdy rażące zaniżenie cen jednostkowych prowadzi do manipulacji ceną, naruszając dobre obyczaje lub interes zamawiającego.
Możliwość badania pod kątem ceny rażąco niskiej elementów kalkulacyjnych oferty, o ile ich zaniżenie może się przekładać na rażące zaniżenie zaoferowanej ceny całkowitej, Izba potwierdziła w wyroku z 20 października 2014 r. (KIO 2061/14). Przedmiotem zamówienia w tej sprawie było świadczenie usług pocztowych, wykonawcy zaś – poza ceną całkowitą – szacowali wartość poszczególnych usług. Izba stwierdziła, że udział ceny za świadczenie określonego rodzaju usługi w całkowitej cenie oferty (wynoszący ponad 50 proc.) podlega badaniu w zakresie przesłanek rażąco niskiej ceny. Taka ocena nie budzi wątpliwości. Efektem uznania rażącego zaniżenia jednej z cen jednostkowych jest jednocześnie uznanie, iż rażąco zaniżona jest cena całkowita.
Dopuszczalność badania cen jednostkowych w kontekście ich rażącego zaniżenia jest też uznawana w przypadkach, gdy zamawiający wyraźnie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wskazał, że każda z cen jednostkowych samodzielnie ma uwzględniać wszystkie koszty związane z realizacją zamówienia. W takim przypadku wykonawcy, kalkulując oferty, powinni unikać przenoszenia kosztów pomiędzy poszczególnymi pozycjami, umieszczając określone koszty związane z wykonaniem całości zamówienia w ramach niektórych tylko pozycji (cen jednostkowych). Wobec wyraźnych oczekiwań zamawiającego w tym zakresie, wyrażanych w specyfikacjach, odmienne skalkulowanie cen jednostkowych może być uznane za sprzeczność oferty ze specyfikacją i prowadzić do odrzucenia oferty.
Wykonawcy, kalkulując ceny jednostkowe oferty, nie powinni również stosować zabiegów polegających na przenoszeniu kosztów pomiędzy cenami jednostkowymi, które stanowią podstawę do obliczenia faktycznego wynagrodzenia wykonawcy, a następnie jego ustalenia oraz zapłaty.
Zdarza się, że wykonawcy manipulują cenami jednostkowymi, zawyżając je za usługi świadczone najczęściej oraz zaniżając za usługi świadczone najrzadziej. Efektem jest to, że oferta w wymiarze ekonomicznym jest rażąco wysoka.
Kształtująca się linia orzecznicza dotycząca cen jednostkowych stawia przed wykonawcami obowiązek dokładnego badania specyfikacji w kontekście wymogów zamawiającego co do ukształtowania cen jednostkowych. Natomiast zamawiających zobowiązuje do precyzyjnego formułowania tych wymogów, jeżeli oczekują od wykonawcy, aby każda z cen jednostkowych była rentowna. Wykonawcy muszą również rozważnie ustalać ceny jednostkowe, aby uniknąć zarzutu manipulowania cenami z naruszeniem zasad konkurencji oraz interesu zamawiającego.
Autorka jest adwokatem, Brevells Cekiera Grzywacka Oleksiewicz sp.k.
