W 2008 r. małżeństwo wystąpiło o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu – budynku usługowego, w którym miała być prowadzona działalność gospodarcza. Do tej pory nie udało się im skutecznie zakończyć formalności.

Błędne koło

Wydanie pozwolenia na użytkowanie tego typu obiektów jest zawsze poprzedzone przez obowiązkową kontrolę. Przeprowadza ją powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. I tak było w tym konkretnym przypadku. Inspektor zjawił się na budowie i dopatrzył się nieprawidłowości. Według niego gotowy pawilon różnił się od projektu budowlanego. Inspektor nałożył więc na przedsiębiorców karę pieniężną w wysokości 12 tys. zł.

Natomiast według właścicieli pawilonu żadnych nieprawidłowości nie było. Postanowili więc od wydanego w tej sprawie postanowienia złożyć zażalenie. Wojewódzki inspektor podzielił zdanie powiatowego inspektora, natomiast główny inspektor nadzoru budowlanego stwierdził nieważność postanowień wydanych przez obu inspektorów. I powstało błędne koło. Sprawa trafiła bowiem ponownie do pierwszej instancji, czyli powiatowego inspektora, ten raz jeszcze wymierzył karę, tym razem w wysokości 22,5 tys. zł. Właściciele pawilonu odwołali się, a wojewódzki inspektor uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia do powiatowego inspektora. Ten po raz kolejny wymierzył karę, ale już w wysokości 33 750 zł, wojewódzki zaś uchylił decyzje ?o niej. Do dziś w omawianej sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie.

Skarga do sądu

W końcu przedsiębiorcy zdecydowali się wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Właściciele pawilonu chcieli też, by sąd zobowiązał powiatowego inspektora do zakończenia postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej ?w związku z rzekomą niezgodnością obiektu budowlanego ?z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, a także by nałożył grzywnę na nadzór.

Ich zdaniem, mimo upływu już ponad pięciu lat od dnia wniesienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie organ nie rozpoznał sprawy merytorycznie i ciągle powiela te same błędy, a jedynym skutkiem odwołań właścicieli pawilonu jest zwiększanie wysokości kary administracyjnej. Takie działanie nosi wręcz cechy celowego represjonowania.

Według przedsiębiorców, nadzór nie powiadomił ich ?o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazał przyczyn zwłoki ani nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

To nie bezczynność

Zdaniem skarżących, doszło do przewlekłości postępowania, a nie do bezczynności organu administracji publicznej.

Do bezczynności dochodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ?a mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2010 r., I SAB/Wa 248/2009). Obowiązkiem organów jest załatwianie spraw administracyjnych w terminach określonych ustawą (art. 35 k.p.a.), ?w przeciwnym razie działania organu naruszają m.in. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym

Natomiast przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówi się, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności ?(w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Przewlekłość była, ?ale nie rażąca

Wojewódzki sąd oddalił skargę. Z jego ustaleń wynika, że od początku postępowania, tj. od września 2008 r., do chwili obecnej powiatowy inspektor, przeprowadzając pierwszą i kolejne kontrole obowiązkowe tej inwestycji, za każdym razem stwierdzał nieprawidłowości, jakie wprowadził inwestor w trakcie realizacji budowy, za które – zgodnie z przepisami prawa budowlanego – był zobligowany wymierzyć karę.

W toku postępowania należało dokładnie dokonywać poszczególnych analiz dotyczących kwestii „spornych", tj. wentylacji, projektu zagospodarowania terenu, dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich. Każda kwestia ?w tym postępowaniu wymagała poświęcenia dużo czasu w celu właściwego i prawidłowego ustalenia rozstrzygnięcia. PINB musiał brać pod uwagę nie tylko obowiązujące przepisy, ale także rozstrzygnięcia WSA oraz organu odwoławczego.

Zdaniem PINB, zwłoka ?w załatwieniu sprawy wynika przede wszystkim z dużej zawiłości sprawy, a także z nieznajomości przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz ?z nieprawidłowej interpretacji przepisów tego prawa przez poszczególnych uczestników procesu budowlanego, w tym przede wszystkim inwestora.

Według WSA, PINB nie popełnił kardynalnych błędów, prowadząc postępowanie administracyjne, a jednocześnie dołożył wszelkich starań, aby postępowanie to zakończyć. Przesuwanie terminu załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu wynikało przede wszystkim z jej dużego skomplikowania.

Zdaniem sądu, przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny.

W tej konkretnie sprawie organ I instancji prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w dużych odstępach czasu.

Długie przerwy ?w działaniu

Od 13 marca 2009 r. do ?7 stycznia 2010 r., tj. przez dziesięć miesięcy, od 31 stycznia do 6 lipca 2012 r., tj. przez pięć miesięcy, jak również od 7 marca do 9 grudnia 2013 r., tj. przez dziesięć miesięcy, nie podejmował żadnych czynności.

Dlatego – według sądu – w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, bowiem od 22 sierpnia 2008 r. do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. przez ponad 5 lat, organ I instancji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wykonaniu obiektu.

Niemniej jednak, przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie „rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste.

Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie sądu postępowanie PINB nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego działania cechowała wola załatwienia sprawy, z zachowaniem jednak wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Prowadzenie postępowania przewlekle nie było wynikiem tylko zawinionego działania organu, ?a podyktowane było też stwierdzoną przez organ koniecznością uwzględnienia wytycznych zawartych w podejmowanych przez organ ?II instancji postanowieniach.

O rażącym naruszeniu prawa w tym przypadku można byłoby mówić, gdyby opieszałe działania organu były całkowicie nieuzasadnione. Działanie organu nie jest więc z całą pewnością wyrazem jego złej woli ani nie narusza prawa w sposób oczywisty i bezsprzeczny. Strona skarżąca składała w toku postępowania liczne wnioski i środki zaskarżenia. Oczywiście miała do tego prawo jako strona, jednak w takim przypadku należy liczyć się z oczywistym upływem czasu i wydłużeniem postępowania.

Orzeczenie jest nieprawomocne.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. (II SAB/Wr 14/14).

Od miesiąca do dwóch

Artykuł 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Terminy załatwienia sprawy ustanowione w tym przepisie mają charakter terminów ustawowych maksymalnych. Oznacza to, ?że nie mogą one zostać przedłużone stosownym postanowieniem. Powiatowy inspektor nie wyda pozwolenia na użytkowanie, jeżeli nie przeprowadzi obowiązkowej kontroli. Jej zakres określa ?art. 59a prawa budowlanego.

Kiedy obowiązkowa kontrola

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie wyda pozwolenia ?na użytkowanie, jeżeli nie przeprowadzi obowiązkowej kontroli. ?Jej zakres określa art. 59a prawa budowlanego.

Nadzór powinien ją przeprowadzić w ciągu 21 dni od wystosowania wezwania – wniosku o pozwolenie na użytkowanie. O terminie kontroli powinien zawiadomić już w ciągu tygodniu, a obecność inwestora w trakcie przeprowadzania kontroli jest obowiązkowa. Często jednak na kontrolę czeka się znacznie dłużej. Nadzór budowlany cierpi na brak kadr. Stąd też biorą się problemy ?z dotrzymaniem terminu z prawa budowlanego. Z kontroli zawsze sporządza się protokół.

Słone kary

Jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli się okaże, że doszło do istotnych naruszeń projektu budowlanego, to inspektor nadzoru może nałożyć karę pieniężną. By ją wyliczyć, nadzór korzysta ?(z wzoru zawartego w prawie budowlanym – art. 59f prawa budowlanego). Zgodnie z nim stawkę 500 zł mnoży się przez odpowiedni współczynnik: kategorii obiektu i jego wielkości ?(zawiera je załącznik do ustawy – Prawo budowlane). W przypadku sklepu stawkę 500 zł mnoży się przez 15 (współczynnik kategorii obiektu) oraz przez 1 w przypadku obiektu o kubaturze ?do 2500 metrów sześciennych).

To niejedyna kara, jaka grozi. Jeżeli zacznie się korzystać ?ze swojego obiektu bez pozwolenia na użytkowanie lub bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, grozi z kolei kara ?z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.