Prawo podcinające skrzydła

Od wejścia Polski do Unii Europejskiej obserwuje się dynamiczny rozwój rynku lotniczego. Nie tylko pojawiają się nowi przewoźnicy, ale także rośnie liczba pasażerów. Właśnie ożywiony ruch pasażerski wymusił inwestycje w porcie stołecznym, a przede wszystkim w portach regionalnych. To one zaczęły szczególnie intensywnie przyjmować pasażerów, zgodnie z europejską tendencją rozpraszania ruchu lotniczego i kierowania go na mniejsze lotniska, co służy zrównoważonemu rozwojowi regionalnemu. Obecnie porty regionalne obsługują wielokrotność liczby pasażerów z 2004 roku, a już drugi rok z rzędu mają razem więcej klientów niż Okęcie.

[srodtytul]Port, czyli przejście graniczne[/srodtytul]

Do tej pory wspólny wysiłek rządu, władz regionalnych i instytucji związanych z awiacją służył rozwojowi portów lotniczych. Jasny podział zadań i kompetencji, zdywersyfikowane systemy finansowania inwestycji pozwalały na tworzenie strategii i równomierne rozwijanie lotnisk regionalnych.

Niestety, dzisiaj trzeba zadać pytanie, czy te plany w założonym tempie i kształcie będą możliwe do zrealizowania. A wszystko przez trwające prace nad nowelizacjami ustaw, które mają określić podział obowiązków (a co za tym idzie i ciężar finansowania) związanych z ochroną granicy oraz kontrolą bezpieczeństwa.

Można by zadać pytanie: o jakiej granicy mowa? Otóż według prawa port lotniczy obsługujący ruch międzynarodowy jest zarazem przejściem granicznym, gdzie podróżny może być poddany kontroli granicznej, oczywiście przy uwzględnieniu postanowień tzw. kodeksu granicznego Schengen różnicującego sytuację podróżnych z państw członkowskich Unii od sytuacji obywateli państw spoza Unii. Z tego właśnie względu jest tam obecna Straż Graniczna, która ten przepływ pasażerów kontroluje.

Właśnie z powodu lotniska jako przejścia granicznego na porty regionalne czyhają zagrożenia zapisane w projekcie nowelizacji ustawy z 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (druk sejmowy 2113). Intencje, jak wynika z uzasadnienia, nie budzą zastrzeżeń, skoro chodzi m.in. o podniesienie bezpieczeństwa lotniczego i ochrony lotnictwa cywilnego, modernizację i rozbudowę infrastruktury lotniskowej oraz rozwój rynku lotniczego. Jednak proponowane zmiany nakładają na regionalne porty lotnicze nowe obciążenia finansowe, które będą dla nich bardzo trudne do udźwignięcia, jeśli będą chciały utrzymać obecne tempo rozwoju i poziomu inwestycji.

[srodtytul]Dublowanie[/srodtytul]

Jedną z takich zmian jest przerzucenie całej odpowiedzialności za realizację zadań związanych z kontrolą bezpieczeństwa na granicach państwowych (lotniskach) na zarządzającego, który dodatkowo będzie zobowiązany do zorganizowania tzw. służby ochrony lotniska, zróżnicowanej na wewnętrzną służbę ochrony albo specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną.

Do tej pory za kontrolę bezpieczeństwa w tym zakresie odpowiadały jednostki Straży Granicznej mającej zazwyczaj swój oddział na lotnisku. Jednocześnie SG pozostanie na lotniskach, co w sposób oczywisty wynika z ustawowych obowiązków tej jednostki, a zakres jej obowiązków w wielu punktach będzie tożsamy z czynnościami wspomnianej służby ochrony lotniska! Zgodnie z projektem SG ma współnadzorować służbę ochrony lotniska. Jednocześnie projektodawca nie jest do końca pewny prawidłowości funkcjonowania nowych służb i z tej przyczyny przewiduje sytuacje, w których to SG będzie sprawdzała poprawność dokonywanych czynności służby ochrony lotniska.

Co to oznacza w praktyce? W wypadku Krakowa lotnisko będzie musiało zatrudnić co najmniej 200 nowych pracowników, w mniejszych portach liczba ta będzie nieco mniejsza. Dla dużych lotnisk (obsługujących ponad milion pasażerów rocznie) szacunkowy koszt takiej operacji to 9 mln zł rocznie! Uwzględniając dochody lotnisk i skalę potrzeb inwestycyjnych, jest to kwota niebagatelna. Zarządzający lotniskiem będzie zobligowany do poniesienia kosztów stworzenia nowych służb, obok już istniejących, bez jakiejkolwiek rekompensaty. Pojawią się też problemy natury praktycznej, choćby brak pomieszczeń dla nowych pracowników oraz funkcjonariuszy SG.

Jednocześnie w MSWiA trwają prace nad zmianą [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=DA8CB7F823474F142C225F500510A36A?id=298408]ustawy o granicy państwowej[/link], gdzie na zarządzających lotniskami przerzucone będą całkowite koszty utrzymania lotniczych przejść granicznych: pomieszczeń, garaży, parkingów, urządzeń kontroli i sprzętu technicznego. Otwarta pozostaje kwestia, czy tego typu regulacje są zgodne z konstytucją, gdyż w ewidentny sposób ograniczają prawo własności bez należnej rekompensaty.

[srodtytul]Zakładnik linii lotniczych[/srodtytul]

To jednak nie koniec ograniczeń, jakie chce się narzucić zarządzającym lotniskami. Szykują się również poważne kłopoty przy ustalaniu cennika opłat lotniskowych.

Do tej pory porty były zobligowane do przeprowadzenia KONSULTACJI z podmiotami operującymi na lotnisku, na przykład liniami lotniczymi. Jeśli zmiany wejdą w życie, konieczne będzie zawarcie POROZUMIENIA w tej sprawie.

Jak jednak pogodzić interesy i strategię coraz większej liczby przewoźników operujących w danym porcie? Jak zaproponować stawki, na które zgodzą się lider segmentu tanich linii i przedstawiciel przewoźników tradycyjnych? Gdzie znaleźć złoty środek, by zadowolić zarówno linie, które rozpoczynają działalność na danym lotnisku i dynamicznie zwiększają liczbę połączeń, jak i te, które od lat utrzymują stabilną ofertę i swego interesu upatrują w innych zapisach cennikowych?

Do tej pory cennik był pochodną strategii władz portu w zakresie rozwijania siatki połączeń i współpracy z przewoźnikami. Teraz prawo próbuje uczynić z władz portu zakładnika linii lotniczych. Można wreszcie zadać projektodawcy pytanie o konsekwencję w zakresie proponowanych zmian. Z jednej strony zobowiązuje się zarządzających do wypracowania wspomnianego porozumienia, z drugiej strony projektodawca dopuszcza sytuację niezawarcia porozumienia. Wtedy projekt opłat lotniskowych zgłoszony przez zarządzającego wymaga uzasadnienia i zatwierdzenia przez prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Po co więc nakładać obowiązek porozumienia, skoro możliwe jest osiągnięcie celu także przy braku porozumienia?

[srodtytul]Co z nieruchomościami[/srodtytul]

Gdy dodać do tego możliwość rozbudowy portu wyłącznie na gruntach należących do Skarbu Państwa (SP) lub jednostki samorządu terytorialnego, to widać, że znowelizowana ustawa poważnie osłabi potencjał rozwojowy lotnisk regionalnych. W razie bowiem rozbieżnych interesów państwowych, samorządowych czy samego portu ten ostatni staje się zakładnikiem jednostek publicznych, które według własnego uznania mogą dysponować nieruchomościami. Czyli przepisy prowadzą do zmonopolizowania rynku lotniczego!

Przewiduje się możliwość rozbudowy lub rozwoju lotniska także na gruncie stanowiącym własność zarządzającego tym lotniskiem, lecz może to nastąpić wyłącznie za zgodą ministra transportu. Nie określono jednak zasad udzielenia tej zgody. Projekt, niwelując kategoryczny nakaz, że lotniska użytku publicznego mogą być zakładane na gruntach stanowiących wyłącznie własność SP lub jednostki samorządu terytorialnego, wprowadza możliwość użyczenia, najmu lub dzierżawy tych nieruchomości na rzecz innego (niż SP lub jednostka samorządu terytorialnego) podmiotu zarządzającego lotniskiem na cele lotnicze. Z punktu widzenia zarządzającego niepoślednie znaczenie ma okoliczność, czy zarządzający jest właścicielem nieruchomości czy tylko jej posiadaczem zależnym na podstawie stosunku najmu, dzierżawy czy użyczenia.

Niekonsekwencja proponowanego przepisu jest widoczna na tle art. 30 obowiązującej od 17 kwietnia 2009 r. [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=35EF2718B30D6F7815E7FE1FFE74D313?id=304742]ustawy z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego[/link]. Z powołanego przepisu wynika obowiązek SP lub jednostki samorządu terytorialnego zawarcia z zakładającym lotnisko lub zarządzającym lotniskiem (innym niż SP lub jednostka samorządu terytorialnego) umowy dzierżawy na okres nie krótszy niż 30 lat. Należy więc wyjaśnić, czy zarządzający ma gwarancje korzystania z nieruchomości SP lub jednostki samorządu terytorialnego. Jak widać, tutaj wyraźnie zostawia się szeroki margines do kontrolowania rozwoju lotnisk przez jednostki publiczne za pomocą uznaniowego dysponowania nieruchomościami.

[srodtytul]Rozwój czy walka z biurokracją[/srodtytul]

Nowelizowane ustawy powinny sprzyjać rozwojowi lotnisk, a nie być kłodą rzucaną pod nogi zarządzającym lotniskami. Pozostaje mieć nadzieję, że autorzy projektu wezmą pod uwagę głos tych, którzy później z przyjętymi rozwiązaniami będą się na co dzień mierzyć.