Podczas swej działalności firmy często stykają się z administracją publiczną. Jej decyzje nie zawsze są po myśli przedsiębiorców. Spróbujemy wyjaśnić kilka podstawowych problemów, jakie wiążą się z takimi sytuacjami. Chodzi przy tym o postępowanie toczące się według reguł ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie będziemy tu natomiast pisać o postępowaniu podatkowym czy celnym, bo te – choć w gruncie rzeczy podobne do procedury ogólnej – mimo wszystko rządzą się swoimi prawami.

Postępowanie administracyjne ma charakter pisemny. Oznacza to, że co do zasady wszystkie istotne dla sprawy kwestie muszą się znaleźć w dokumentach postępowania. Postępowanie może zostać wszczęte z urzędu bądź na twój wniosek. Jego forma nie jest zbyt wyszukana. Powinien on tylko zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego). Pewne dodatkowe wymogi mogą tu wprowadzić przepisy szczególne. Przykładowo, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę trzeba dołączyć całą stertę fachowych dokumentów, m.in. projekt budowlany, decyzję o warunkach zabudowy itp.

W sprawie administracyjnej możemy działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Dużo szerszy niż w postępowaniach sądowych jest krąg osób, które mogą w tej roli występować. Wystarczy, że osoba ta ma zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Organ administracji publicznej wpływa na prawa firmy w dwóch zasadniczych formach: przez decyzje i postanowienia. Przepisy posługują się co prawda wieloma innymi pojęciami, żeby wspomnieć tylko o koncesjach czy zezwoleniach. Z prawnego punktu widzenia są to jednak na ogół decyzje – tyle że szczególnego rodzaju.

W toku postępowania działania organu administracji możesz kwestionować w zasadzie na dwa sposoby: poprzez odwołanie i zażalenie. Od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przysługuje odwołanie, od postanowienia zaś – zażalenie. Choć wniesienie zażalenia nie jest sprawą całkiem dowolną. Możesz to uczynić jedynie wówczas, gdy ustawa wprost przewiduje taką możliwość. Pamiętajmy też, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. Jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.).

Reklama
Reklama

Skąd zatem czerpiemy wiedzę o postępowaniu? Niebagatelna jest tu rola organu prowadzącego postępowanie. Ma on m.in. obowiązek doręczania nam wielu dokumentów. To sprawia, że jako strona jesteśmy na bieżąco.

Co konkretnie powinien nam doręczyć organ prowadzący postępowanie? Przede wszystkim wydaną w sprawie decyzję (art. 109 k.p.a.). Postanowienia doręczane są tylko wówczas, gdy stronom służy zażalenie lub skarga do sądu (art. 125 k.p.a.). Strony mogą też liczyć na zawiadomienie o wniesieniu odwołania przez którąkolwiek z nich (art. 131 k.p.a.).

To, do czego przyczepimy się w konkretnej sprawie, zależy oczywiście od jej okoliczności. Zwłaszcza że organy administracji działają, opierając się na wielu różnych ustawach. Często zawierają one rozwiązania odrębne od ogólnych norm kodeksu postępowania administracyjnego. Przykładowo, w postępowaniach zgłoszeniowych i spornych przed Urzędem Patentowym nie obowiązują przepisy o terminach. Trudne jest zatem, jeśli w ogóle możliwe, zakwestionowanie tego, że postępowanie się przeciąga.

Jednak mimo istnienia wyjątków można się pokusić o wskazanie kilku przykładowych podstaw podważania decyzji urzędników. Mogą to być zarzuty zarówno merytoryczne, jak i formalne, dotyczące kwestii czysto proceduralnych.

Przykładowo, prawo gwarantuje każdemu z nas prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Oczywiście chodzi o takie postępowania, które nas dotyczą – a ściślej, w których jesteśmy stroną. Mało tego, organ je prowadzący ma obowiązek umożliwić nam przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się na temat zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Zdarza się, że urzędnicy o tym zapominają.

Nieprawidłowości związane z formą decyzji administracyjnej wykorzystać można w jej zwalczaniu. Warto więc sprawdzić, czy składa się ona z określonych prawem elementów. Każda powinna zawierać:

- oznaczenie organu administracji publicznej,

- datę wydania,

- oznaczenie strony lub stron,

- powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie,

- uzasadnienie faktyczne i prawne,

- pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie,

- podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Oprócz tego w przepisach szczególnych mogą się znaleźć także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Wszystkie te elementy są ważne, ale największą uwagę należy jednak poświęcić uzasadnieniu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym należy wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Od uzasadnienia można odstąpić jedynie wówczas, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Jednak i ten wyjątek nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron, jak i gdy została wydana na skutek odwołania.

Dlaczego warto przed przystąpieniem do pracy nad odwołaniem uważnie przeczytać uzasadnienie decyzji? Może się zdarzyć, że urzędnicy poszli na skróty i nie wyjaśnili, dlaczego zdecydowali się na takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Chodzi tu nie tylko o sytuację, w której jakaś istotna dla sprawy okoliczność w ogóle nie została wyjaśniona. Podobne skutki może mieć potraktowanie jakiejś kwestii lakonicznie czy posłużenie się jakąś ogólną, de facto nic nietłumaczącą formułką. Takiemu uzasadnieniu można zarzucić pozorność, bo choć dotyka istotnych dla sprawy kwestii, to jednak motywów rozstrzygnięcia ani trochę nie wyjaśnia.

W odwołaniu możemy podnieść wszystkie okoliczności przemawiające za nieważnością decyzji. W myśl art. 156 k.p.a. ma to miejsce, jeśli decyzja:

- wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

- wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

- została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

- w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Rozwinięcie wszystkich tych przesłanek jest tu niemożliwe, bo liczba możliwych wariantów jest ogromna. Zależą one od okoliczności konkretnej sprawy. Tu skoncentrujemy się na pierwszej przesłance, tj. niewłaściwości organu. W grę wchodzą tu przepisy o kompetencji organów administracji.

Jak widać z powyższych wyliczeń, niezwykle ważne jest przestrzeganie przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości. W grę wchodzi właściwość rzeczowa i miejscowa. Przepisy dzielą bowiem sprawy administracyjne między poszczególne organy według kryterium przedmiotowego i terytorium, z którym się one wiążą. Kryterium przedmiotowym posługują się ustawy regulujące poszczególne dziedziny administracji. Przykładowo, ewidencję działalności gospodarczej prowadzą wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast – czyli organy gminne.

Ponieważ organów takich jest w skali kraju wiele, należy jeszcze dokonać rozdziału terytorialnego. Temu właśnie służą przepisy o właściwości miejscowej. W sposób ogólny ujmuje ją kodeks postępowania administracyjnego. W sprawach dotyczących nieruchomości decyduje miejsce położenia tej ostatniej. Jeżeli leży ona na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekać powinien organ, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Z kolei w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy decydujące znaczenie ma miejsce, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony.

W innych wreszcie sprawach rozstrzyga miejsce zamieszkania albo siedziby strony lub jednej ze stron. Jeśli jest to osoba zagraniczna, decyduje miejsce ostatniego jej zamieszkania albo miejsce pobytu w Polsce. Jeśli wszystkie te kryteria nie doprowadzą do ustalenia właściwości miejscowej, sprawa należeć będzie do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. A jeśli i takiego miejsca nie uda się ustalić, sprawę poprowadzi organ właściwy warszawskiego Śródmieścia.

Inną grupę zarzutów stanowią te, które mogą stać się podstawą wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 k.p.a. postępowanie administracyjne należy wznowić, jeżeli:

- dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

- decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

- decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu,

- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,

- decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

- zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji,

- decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Oczywiście im bardziej ważkie argumenty podniesiemy w odwołaniu, tym lepiej. Można zatem wskazywać przepisy, które naszym zdaniem organ administracji naruszył. Można też opisywać, jak powinien był rozstrzygnąć. Teoretycznie jednak wszystko to nie jest konieczne. Odwołanie, które w ogóle nie zawiera uzasadnienia, też będzie skuteczne. Wystarczy, jeśli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Choć i tu przepisy szczególne mogą ustalić jakieś inne wymogi dotyczące treści odwołania. W odwołaniu powinno się znaleźć: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie i podpis.

Odwołanie można wnieść na piśmie, można też zrobić to faksem, e-mailem, a nawet ustnie do protokołu. Warto przy tym pamiętać, że nawet nieuwzględnienie odwołania to jeszcze nie koniec świata. Od decyzji organu drugiej instancji przysługuje bowiem stronie skarga do sądu administracyjnego.