Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2017 r. (II OSK 617/16), w którym oddalił skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 października 2015 r. (sygn. II SA/Sz 224/15).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Starosta wydał na rzecz inwestorów decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę budynku pensjonatu wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych oraz rozbiórkę części istniejącego budynku pensjonatowo-technicznego. W pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych budynek zaliczono do kategorii XIV obiektów budowlanych. Następnie, starosta zmienił ww. pozwolenie w zakresie istotnych rozwiązań architektoniczno-budowlanych i instalacyjnych. Także w tym przypadku kategorię obiektu budowlanego określono jako XIV.

W dalszej kolejności inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanej części pensjonatu (z wyłączeniem części pokoi). Ponieważ w trakcie kontroli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) ustalił, że nie zostały wykonane wszystkie roboty objęte udzielonym pozwoleniem, które umożliwiałyby udzielenie pozwolenia na użytkowanie, PINB wydał decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku.

W związku z powzięciem przez PINB informacji o rozpoczęciu przez inwestorów użytkowania budynku bez pozwolenia na użytkowanie, PINB przeprowadził kontrolę na terenie wspomnianego obiektu. Organ ten stwierdził, że zarówno przebudowana, jak i rozbudowana część obiektu są użytkowane. W części rozbudowanej użytkowana jest recepcja, natomiast w części przebudowanej użytkowane były pokoje gościnne. W pokojach tych przebywali wczasowicze, którzy dodatkowo potwierdzili, że w pokojach tych są zameldowani.

Biorąc pod uwagę wyniki kontroli, PINB wydał na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie o nałożeniu na inwestorów kary z tytułu przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części pensjonatu bez pozwolenia na użytkowanie w wysokości 112500 zł.

Inwestorzy złożyli zażalenie na to postanowienie, ale wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał je w mocy. Zdaniem WINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na to, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku bez wymaganego przepisami pozwolenia na użytkowanie. Z tego względu organ był zobowiązany do wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Zdaniem WINB wysokość tej kary została prawidłowo ustalona. Zgodnie z art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi ona iloczyn stawki opłaty (s) = 500 zł x 10, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k)=15, współczynnika wielkości obiektu (w) 1,5 (5000 zł x 15 x 1,5) i wynosi 112 500 zł.

Inwestorzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie WINB. W skardze zarzucili temu postanowieniu m.in. błędną kwalifikację obiektu budowlanego, co miało przełożenie na wadliwe wydanie postanowienia o nałożeniu kary.

Jednak WSA nie zgodził się z inwestorami i oddalił ich skargę. WSA stanął na stanowisku, że skoro warunki pozwolenia na budowę nie były kwestionowane przez inwestorów w toku postępowania w sprawie tego pozwolenia (a w tym właśnie postępowaniu zaliczono przedmiotowy budynek do kategorii XIV obiektów budowlanych), to bezskuteczne jest podnoszenie tego zarzutu na późniejszym etapie, tj. w sprawie dotyczącej wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem sądu ze względu właśnie na zaliczenie budynku do tej kategorii obiektów budowlanej (XIV) przed przystąpieniem do użytkowania budynku inwestorzy mieli obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. O obowiązku tym poinformowano inwestorów w pierwszej decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę, a obowiązek ten nie uległ zmianie. Skoro inwestorzy uchybili temu obowiązkowi, wymierzenie kary było zasadne.

Od wyroku WSA jeden z inwestorów złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. NSA ją jednak oddalił. Sąd podzielił w całości stanowisko WSA zawarte w zaskarżonym wyroku. NSA uznał, że podniesione w skardze okoliczności (w tym: długi czas na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na użytkowania oraz straty ponoszone przez inwestorów w związku z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie w tej sprawie i niemożnością użytkowania pensjonatu) pozostają bez związku z niniejszą sprawą.

Zdaniem NSA nie ulegało także wątpliwości, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej budynku pensjonatu zaliczając go do kategorii XIV. W rezultacie, wydanie postanowienia o nałożeniu kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania pensjonatu było prawidłowe.

sygnatura akt: II OSK 617/16

Komentarz eksperta

Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Komentowany wyrok NSA uważam za słuszny. W realiach omawianej sprawy bezspornym było, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowania i pomimo tego przystąpili do użytkowania przebudowanego i rozbudowanego budynku pensjonatu. W konsekwencji, w świetle przepisów Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nałożenia na inwestorów kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku. Na etapie kwestionowania postanowienia dotyczącej kary nie mogła odnieść pożądanego przez inwestorów skutku argumentacja podważająca prawidłowość zakwalifikowania budynku pensjonatu do określonej kategorii obiektów budowlanych. Jak słusznie zauważyły sądy, kwestię tę należało zaadresować wcześniej, tj. w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie dopiero w sprawie dotyczącej nałożenia na inwestora kary.