Jest wiele czynników, na które przedsiębiorca powinien zwrócić uwagę przed rozpoczęciem inwestycji. Jednym z nich jest lokalizacja nieruchomości oraz jej przeznaczenie. Bywa też, że realizacja przedsięwzięcia wymaga geodezyjnego podziału nieruchomości, np. w celu zapewnienia dojazdu. Nieruchomość inwestycyjna jest wówczas w części przeznaczana pod budowę drogi publicznej, co wynika zazwyczaj z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją decyzji podziałowej wydzielającej działkę pod drogę publiczną jest często automatyczne wywłaszczenie fragmentu nieruchomości, a tym samym konieczność zmiany parametrów inwestycji. Konstytucja oraz ustawy przewidują odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, w tym za wydzieloną część nieruchomości przeznaczoną pod drogę publiczną. W praktyce jednak uzyskanie godziwego odszkodowania za przejętą nieruchomość może być sporym wyzwaniem.

Cena historyczna

Kwota odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowych powinna odpowiadać wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Mogłoby się wydawać, że przedsiębiorca, który nabył grunt pod budowę np. centrum handlowego, może liczyć na odszkodowanie za teren przeznaczony następnie pod drogę publiczną w kwocie zbliżonej do ceny, jaką zapłacił za grunt. W praktyce bywa inaczej.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego wyceny nieruchomości właściwą metodą określenia wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczanej pod drogę jest wycena na podstawie cen transakcyjnych dla okolicznych nieruchomości tego rodzaju. Oznacza to, że jeżeli w okolicy lub w regionie nastąpiło już nabycie przez gminę (Skarb Państwa) nieruchomości w celu budowy drogi publicznej, rzeczoznawca majątkowy, a w konsekwencji organ administracji, przy obliczaniu odszkodowania weźmie pod uwagę historyczną cenę transakcyjną takiej nieruchomości. Na takiej podstawie dokona obliczenia wysokości odszkodowania dla przedsiębiorcy. W praktyce oznacza to brak możliwości uzyskania odszkodowania adekwatnego do rzeczywiście poniesionych kosztów nabycia gruntu oraz zrównanie pod względem ceny okolicznych nieruchomości, które w rzeczywistości mogą różnić się od siebie pod wieloma względami, przede wszystkim lokalizacją. Kwoty, jakie gmina płaci za kupowane przez siebie nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, są znacznie niższe od cen nieruchomości sprzedawanych na wolnym rynku na cele inwestycyjne, co nie jest korzystne dla właściciela wywłaszczanej nieruchomości.

Jedynie w przypadku braku wspomnianych historycznych cen transakcyjnych dopuszczalne jest określenie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości poprzez uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących z wywłaszczaną działką. Oznacza to, że wówczas można uzyskać odszkodowanie analogiczne do kosztów poniesionych za grunt i zgodne z poprzednim przeznaczeniem nieruchomości. Sądy administracyjne z reguły potwierdzają prawidłowość takiej kolejności zastosowania metod obliczania wartości nieruchomości wywłaszczanej, która przeznaczona jest pod inwestycję drogową. Powstaje pytanie, czy taka praktyka jest prawidłowa.

Są wątpliwości

Uzasadnioną wątpliwość budzi kwestia, czy ceny transakcyjne zapłacone przez gminę lub Skarb Państwa za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną mogą prowadzić do ustalenia „wartości rynkowej" innej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy założeniu że:

- strony umowy były od siebie niezależne,

- nie działały w sytuacji przymusowej oraz

- miały stanowczy zamiar zawarcia umowy.

W związku z tym trudno się zgodzić, że transakcje przeprowadzane przez gminę spełniają powyższe przesłanki, a w konsekwencji są rynkowe. Można zatem wysunąć wniosek, że oszacowanie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową nie powinno być dokonywane poprzez zastosowanie cen transakcyjnych, skoro w takim przypadku ma się do czynienia z transakcjami rynkowymi. Pojawia się tu oczywista sprzeczność pomiędzy ustawą o gospodarce nieruchomościami a jej przepisami wykonawczymi. Niewątpliwie aby uznać, daną transakcję za w pełni rynkową, konieczne jest, aby strony umowy były od siebie niezależne i nie działały w sytuacji przymusowej, o czym nie może być mowy w przypadku nabywania z mocy prawa gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Przyjęta procedura ustalania odszkodowania wydaje się sprzeczna z konstytucją, zgodnie z którą wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne jest, gdy wykonywane jest na cel publiczny i „za słusznym odszkodowaniem". Przez słuszne odszkodowanie należy rozumieć świadczenie ekwiwalentne do wartości wywłaszczanej nieruchomości, pozwalające na odtworzenie praw właściciela rzeczy (w tym przypadku gruntu) przejętej przez państwo. W konsekwencji trudno uznać, że odszkodowanie ustalane przez organy administracji na podstawie wycen opartych na cenach transakcji. Jakie odszkodowanie za straty stanowi „słuszne odszkodowanie".

Przy odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne regułą powinno być ustalanie jego wysokości na podstawie cen transakcyjnych wartości nieruchomości sąsiednich, a nie cen „transakcji" ustalanych w ramach wyliczania odszkodowania za wcześniej wywłaszczane nieruchomości. Sądy administracyjne wydawały orzeczenia potwierdzające to stanowisko, np. wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r., I OSK 469/10, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 czerwca 2011 r., II SA/Bd 287/11. Z tych orzeczeń wynika, że brak istnienia czynności cywilnoprawnych, które charakteryzowałyby się niezależnością stron umowy i działania w sytuacji nieprzymusowej, możliwością wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy przy zajmowaniu nieruchomości pod drogi publiczne na danym terenie, uniemożliwia przeprowadzenia wyceny na podstawie cen transakcyjnych.

Mateusz Tomicki, adwokat, starszy prawnik w departamencie nieruchomości i budownictwa kancelarii CMS

Przedsiębiorca spierający się z organem administracji co do wysokości odszkodowania może powoływać się na sprzeczność między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości oraz wskazywać na brak przesłanek przemawiających za ustaleniem odszkodowania na podstawie cen transakcyjnych. Przytoczone obok orzeczenia mogą być pomocne w przekonaniu organu co do konieczności wyceny z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących z wywłaszczaną/szacowaną nieruchomością. Pozostaje mieć nadzieję, że dopóki przepisy nie zostaną ujednolicone, organy i sądy będą częściej brały pod uwagę konstytucyjne zasady ochrony prawa własności oraz wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, tak jak czyniły to wcześniej sądy administracyjne.