Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy postanowienie nadzoru budowlanego nakładające na właściciela zakładu produkującego wyroby drewniane dostarczenia oceny technicznej budynków. Jako podstawę prawną powołał art. 81c ust. 2 prawa budowlanego.
Zanim jednak sprawa trafiła na wokandę NSA, wcześniej powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w Tarnowskich Górach ustalił w trakcie przeprowadzanej przez siebie kontroli, że Emanuel Ś. w budynku mieszkalnym oraz gospodarczym prowadzi produkcję wyrobów z drewna. Zdaniem inspektora, nie zmienił on wcześniej sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na produkcyjny, doszło więc do samowoli.
Zakazał więc korzystania z budynku na potrzeby produkcji oraz nałożył na przedsiębiorcę obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Właściciel nieruchomości nie dostarczył dokumentów w terminie. Wówczas inspektor nakazał przywrócić budynek do pierwotnego stanu.
Za dużo znaków zapytania
Przedsiębiorca odwołał się do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, a ten uchylił decyzję powiatowego inspektora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według niego nie wyjaśniono stanu faktycznego, w tym ustalenia czasu prowadzenia działalności przez Emanuela Ś.
W wyniku ponownego postępowania powiatowy inspektor zażądał oceny technicznej budynków: mieszkalnego, gospodarczego i inwentarskiego wykorzystywanych na warsztat stolarki i magazyn oraz oceny samowolnie wykonanych robót. Wyjaśnił, że ma obawy, czy budynki są w odpowiednim stanie technicznym i spełniają wymogi przepisów pozwalających na funkcjonowanie zakładu produkcyjnego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej.
Budynki pochodzą z lat 20. ubiegłego wieku. Trzeba więc sprawdzić, czy w ciągu eksploatacji nie doszło do zmian w ich strukturze i czy nie zagrażają bezpieczeństwu.
Organ przesądza
Przedsiębiorca ponownie się odwołał do wojewódzkiego inspektora. Zarzucił, że ustalenia nadzoru nie wyjaśniają jego wątpliwości i nie uwzględniają tego, że w pomieszczeniach prowadzona już była działalność gospodarcza przez jego ojca. Na prace adaptacyjne musiał mieć pozwolenie na budowę. Nie może być więc mowy o samowoli, a obowiązek oceny technicznej jest bezzasadny.
Wojewódzki inspektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, powołując się na art. 81c ust. 2 pr.b., wskazał, że postanowienie oparte na tym przepisie ma charakter dowodowy. Nie jest podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W jego ocenie w tym trybie organ ma prawo nałożyć obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedłożone ekspertyzy nie odnosiły się do wszystkich samowolnie wykonanych robót oraz nie zawierały stosownych obliczeń.
Ocena jest zbędna
Emanuel Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu powtórzył swoje argumenty. Sąd zaś uchylił postanowienie wojewódzkiego inspektora. Zwrócił uwagę, że kwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 pr.b. Na mocy tego przepisu organy administracji oraz nadzoru mają możliwość nałożenia, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót, a także stanu technicznego obiektu, obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz.
Wydanie postanowienia na mocy powyższego przepisu wymaga powstania uzasadnionych wątpliwości. W opinii sądu, fakt wykonania robót w warunkach samowoli nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 pr. b.
Sąd wskazał, że powiatowy inspektor, nakładając w trybie art. 81c ust. 2 pr.b. obowiązek dostarczenia oceny technicznej budynków, nie przedstawił przekonywającej argumentacji tłumaczącej, dlaczego nałożono na skarżącego ten obowiązek.
Stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że obiekty te zostały wybudowane w latach 20. ubiegłego wieku, oraz że zmieniono ich sposób użytkowania z pomieszczeń mieszkalnych i gospodarczych na zakład produkcji, nawet ewentualnie w sposób samowolny, nie uzasadnia zastosowania przytoczonego przepisu i zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy. Organ pierwszej instancji nie wskazał bowiem, co przesądza o złym stanie technicznym przedmiotowych obiektów. Dokonane przez organ oględziny nie wykazały bowiem, jakie są wątpliwości co do stanu technicznego
Skargę kasacyjną do NSA wniósł wojewódzki inspektor. Zdaniem NSA skarga kasacyjna nie była pozbawiona podstaw. Sąd uchylił wyrok WSA.
Racja inspektora
Jest pytanie: Czy organ, nakładając na inwestora obowiązki na podstawie art. 81c ust. 2 pr. b., mógł mieć wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót, a także stanu obiektu?
Zdaniem sądu I instancji uzasadnienia postanowień organów nie zawierają „przekonujących powodów tłumaczących powody, dla których nałożono na skarżącego przedmiotowy obowiązek".
Z tym poglądem NSA się nie zgadza, ponieważ z akt sprawy można wywnioskować, co było przyczyną nałożenia obowiązków na podstawie art. 81c ust. 2 pr. b. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. WSA nie przeprowadził analizy materiału zgromadzonego w sprawie przez organy, z której by wynikało, że w tym przypadku nie mogły powstać wątpliwości.
Według NSA trafnie podnosi się w uzasadnieniu skargi, że organy nadzoru wyłącznie poprzez oględziny i kontrole nie były w stanie ustalić stanu obiektów i jakości wykonanych nielegalnie robót. Potrzebne są zaawansowane badania dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego, izolacyjności akustycznej przegród, hałasu czy przenoszenia wibracji. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 pr.b. ma charakter dowodowy, nie kończy sprawy, ma poszerzyć i wzbogacić materiał dowodowy, ustalenia stanu faktycznego.
Istnienie wątpliwości w przypadku zastosowania art. 81c ust. 2 pr.b. nie może wynikać z faktu wykonywania robót w warunkach samowoli budowlanej, jednak najczęściej w takich przypadkach przepis ten jest wykorzystywany, ponieważ obiekt taki nie posiada zwykle dokumentacji i trudno bez specjalistycznych badań ustalić jakość robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu. Tym bardziej w przypadku, gdy jego przebudowa, budowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania miały miejsce w ciągu kilkudziesięciu lat.
Sygnatura akt: II OSK 1583/13
