Koncesje na wydobycie węglowodorów "kością niezgody" między Komisją a Polską

Komisja wniosła do Trybunału o stwierdzenie, że Rzeczypospolita Polska uchybiła określonym zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy 94/22/WE, która ustala ramy zezwalające na prowadzenie działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów. Zawiera ona między innymi pojęcie „zezwolenia" dającego „podmiotowi wyłączne prawo do podjęcia poszukiwań lub badań na rzecz produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym".

Prawo krajowe zezwala...

Przepisy polskiej ustawy Prawo geologiczne i prawo górnicze przewidują dwuetapową procedurę uzyskania takiego zezwolenia, na które składa się umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego i koncesja administracyjna. Ustanowienie użytkowania wieczystego następuje, co do zasady, w drodze przetargu. Wyjątkiem jest przyznanie przez dwa lata pierwszeństwa przedsiębiorcy, który uprzednio zbadał dane złoże i sporządził jego dokumentację.

Drugi etap, czyli udzielenie koncesji, jest już tylko elementem formalnym, gdyż zależy od uprzedniego przyznania użytkowania górniczego. Postępowanie w tej sprawie polega na sprawdzeniu czy przedsiębiorca spełnia wymogi i posiada oraz ma prawo do wykorzystania dokumentacji wymaganej w celu prowadzenia działalności górniczej. Tymi wymogami są, między innymi, uzyskanie wpisu wnioskodawcy do rejestru przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej, a niekiedy także ustanowienie zabezpieczenia roszczeń.

... Komisja zarzuca dyskryminację

Komisja zarzuciła Polsce, po pierwsze, iż przepisy krajowe wprowadzają podwójną dyskryminację – podmiotów mających siedzibę w innych państwach członkowskich niemogących ubiegać się o udzielenie koncesji bez uzyskania uprzedniego wpisu do rejestru oraz podmiotów, które są zainteresowane wykonywaniem działalności związanej z rozpoznawaniem złóż, ale nie prowadziły przedtem prac w tej dziedzinie, a przez to nie dysponują wyłącznym prawem do wykorzystania dokumentacji geologicznej. Po drugie, Komisja utrzymuje, że wymóg przetargu powinien być utrzymany na obu etapach postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia.

Ponadto, według Komisji przyznanie prawa pierwszeństwa przedsiębiorcy prowadzącemu wcześniej prace z zakresu rozpoznawania i poszukiwania złóż eliminuje w ogóle tryb przetargowy. Co więcej, Komisja utrzymuje, że brak wymogu publikowania ogłoszeń o przetargu w Dzienniku Urzędowym UE na etapie postępowania koncesyjnego narusza przepisy dyrektywy.

Zdaniem Komisji, polskie przepisy uzależniające udzielenie koncesji od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń nie mają umocowania w dyrektywie. Ponadto, Komisja zarzuca Polsce brak transpozycji wymogu odpowiedniej publikacji kryteriów oceny w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

... ostatecznie propozycja orzeczenia nieprzychylna

W opinii wydanej 20 listopada 2012 r. rzecznik generalny zaproponował między innymi, by Trybunał orzekł, że Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy przez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia, by udzielanie dostępu do działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobycia węglowodorów przebiegało według procedury przetargowej (sygnatura C-569/09).

Rzecznik generalny zaproponował, po pierwsze, aby Trybunał uwzględnił zarzut Komisji dotyczący dyskryminacji przedsiębiorców mających siedzibę w innym państwie członkowskim. Wymóg uzyskania uprzedniego wpisu do odpowiedniego rejestru jest, zdaniem rzecznika generalnego, zniechęcający dla podmiotów, które nie mając pewności czy spełnią wszystkie wymogi, aby uzyskać zezwolenie, miałyby poczynić nakłady w tym celu. W rezultacie, wymóg ten stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości.

Zdaniem rzecznika generalnego, prawo pierwszeństwa i wyłączne prawo wykorzystania dokumentacji geologicznej podmiotu, który wcześniej prowadził prace z zakresu rozpoznawania i poszukiwania złóż mogłoby powodować uzyskanie zezwolenia bez przeprowadzenia właściwego przetargu. Przetarg może stać się niewykonalny, jeżeli „pierwszeństwo" będzie rozpatrywane jako rzeczywiste preferencyjne prawo do ustanowienia użytkowania. Nakłady na sporządzenie dokumentacji nie mogą być kryterium decydującym o wyniku przetargu, a jedynie mogą stanowić swojego rodzaju uzasadnienie rekompensaty mogącej wzmocnić pozycję inwestora. Polski system nadmiernie uprzywilejowuje sytuację przedsiębiorców zdolnych do sporządzenia dokumentacji geologicznej podporządkowując ich interesom sytuację innych przedsiębiorców, mogących potwierdzić ponadto posiadanie zdolności do górniczej działalności wydobywczej. Uzyskanie zezwolenia może stać się uzależnione od wykonania wyłącznego prawa wykorzystania dokumentacji geologicznej. W rezultacie, prawo to przysługuje temu, kto prowadził prace polegające na rozpoznawaniu i badaniu, a te z kolei nie zawsze wymagają koncesji, a zatem nie są wynikiem przetargu.

Ponadto, rzecznik generalny przychylił się także do stanowiska Komisji, iż samo postępowanie koncesyjne powinno być przedmiotem publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Publikacja ogłoszenia o przetargu na etapie przyznania prawa do użytkowania górniczego nie wystarcza do wykonania zobowiązań wynikających z dyrektywy.

Jednakże, rzecznik generalny uważa, że stanowisko Polski w kwestii wymogu zabezpieczenia roszczeń przez podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia jest zgodne z przepisami dyrektywy. Zdaniem rzecznika, zobowiązanie do ustanowienia zabezpieczenia roszczeń przez niektóre podmioty może mieć miejsce, gdy jest uzasadnione względami interesu publicznego. Przepis ten ma także na celu zagwarantowanie, iż przedsiębiorca ma odpowiednie „możliwości finansowe".