Jak czytać i rozumieć wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r.? Czy to możliwe, aby zadowolił obie strony?

Adam Strzembosz: To, co powiedział Trybunał, było tak konkretne i tak zgodne z moimi przekonaniami, że nie mam najmniejszych wątpliwości, jak go rozumieć. Władze muszą się liczyć z wyrokiem TSUE, bo to jest sedno wspólnoty. Oczywiście SN był z orzeczenia zadowolony, bo podano w nim niezwykle konkretne przesłanki pozwalające uznać, że dany organ jest właściwy do decydowania o powołaniu sędziów na określone stanowiska, i kryteria, które muszą być spełnione, by dany organ mógł być uznany za sądowy. Jeżeli chodzi o stronę rządową, to z tego co słyszałem, powołuje się na pkt 145 orzeczenia, twierdząc, że wszystkie decyzje pana prezydenta są teraz nienaruszalne. To jawne przekłamanie. Ten przepis jedynie mówi, że skoro w polskim systemie prawnym nie ma środków odwoławczych od postanowienia prezydenta, to one muszą być koniecznie na etapie wcześniejszym. Trzeba pamiętać, że kolejne zmiany sprawiły, że od uchwały KRS nie ma żadnego środka odwoławczego, zresztą dlatego SN zadał pytanie Trybunałowi.

Czytaj też:

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości ws. KRS i Izby Dyscyplinarnej SN

Byli sędziowie TK: trzeba uchwalić nową ustawę o KRS

Safjan: Wytyczne z Luksemburga są jasne

Tomasz T. Koncewicz: Przede wszystkim ten wyrok kontynuuje i rozwija orzecznictwo TSUE dotyczące polskiego wymiaru sprawiedliwości. Orzecznictwo zawsze ewoluuje stopniowo, więc najnowszego wyroku nie sposób zrozumieć bez wcześniejszych.

Kiedy słyszę słowa zadowolenia strony rządzącej, zastanawiam się, czy na pewno czytamy ten sam wyrok. Osobiście po jego lekturze, a przeanalizowałem tysiące wyroków TSUE, trudno mi przypomnieć sobie inny, w którym Trybunał tak klarownie i zdecydowanie wyłożyłby swoje racje. Przy okazji po raz pierwszy od lat tak systematycznie przypomina fundamentalne zasady prawa europejskiego, które przyjęliśmy w 2004 r., i konsekwencje zeń wynikające. Gdy czytamy wyrok, kluczowe nie jest tylko, co (na tym wszyscy się koncentrują) TSUE mówi. Równie istotne jest także, jak to mówi. W wyroku uderza kategoryczność języka: wykonywanie funkcji sądowych autonomicznie, bez jakiejkolwiek podległości hierarchicznej, bez otrzymywania jakichkolwiek instrukcji i podporządkowania komukolwiek. Wolność od zewnętrznej presji, która może zagrozić niezawisłemu wyrokowaniu sądu.

Gdy czytam w Polsce wypowiedzi polityków i niektórych prawników, mam wrażenie, że tracimy z pola widzenia cztery konstytucyjne terminy, które przenikają każdą stronę wyroku i spinają rozumowanie sądu w tej sprawie i łączą ją z poprzedzającymi.

Pierwszy: wspólnota prawa. Podkreślenie, że żadna z instytucji ani państwo członkowskie nie mogą unikać kontroli sądowej sprawowanej przez niezawisłe sądy. We wspólnocie prawa to polityka dopasowuje się do prawa, a nie na odwrót. Największą siłą wspólnoty jest to, że wyjęła prawo z rąk polityków i dała je obywatelom, którzy dochodzą ich przestrzegania przed „swoimi" sądami krajowymi.

Drugi: istota prawa. Niezawisłość jest nieodłączna od sądowego rozstrzygania sporów, co oznacza, że bez niezawisłości nie ma sądu. Trybunał dodał jednak w wyroku nowy kluczowy element, mianowicie, że niezawisłość stanowi istotę nie tylko prawa fundamentalnego do rzetelnego postępowania, ale też prawa do efektywnej ochrony sądowej. Obowiązkiem państw członkowskich jest zapewnienie, że sądy krajowe spełniają wymogi efektywnej kontroli sądowej, a więc, że są niezawisłe.

Trzeci jest związany z istotą wykonywania wymiaru sprawiedliwości. Nie ma efektywnej ochrony prawnej, jeżeli sam sąd nie będzie niezawisły. Na szczególną uwagę zasługuje wyeksponowanie art. 19 TUE jako zwornika całego systemu prawa europejskiego i konkretnego wyrazu zasady praworządności. Przewidziany w tym przepisie obowiązek zapewnienia, że w procesie interpretacji i stosowania traktatu prawo jest przestrzegane, nie jest tylko zadaniem TSUE, ale też sądów krajowych. Razem sprawują kontrolę sądową w europejskim porządku prawnym.

Czwarty element to fundament w postaci mandatu unijnego sądu krajowego (art. 19 TUE) i zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Dla TSUE mandat i zasada są wartościami najwyższymi. Wyrok kategorycznie przypomina, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa obowiązkiem każdego organu państwa członkowskiego jest zapewnienie pełnej efektywności prawu europejskiemu, a prawo krajowe nie może jej ograniczać. Każdy sąd krajowy jest zobowiązany do interpretacji prounijnej, która jest nierozerwalnie związana z systemem prawa europejskiego. Ma zapewnić zgodność prawa krajowego z europejskim w największym stopniu. Gdy nie jest możliwa, sąd musi zapewnić pełną efektywność prawa UE poprzez natychmiastową odmowę zastosowania każdego przepisu krajowego z tym prawem niezgodnego, bez oczekiwania na jego uchylenie zgodnie z prawem krajowym.

Powiązanie tych czterech elementów nie pozostawia złudzeń: za pomocą tego prawdziwie konstytucyjnego wyroku Trybunał walczy nie tylko o niezawisłość sądów polskich, ale równocześnie o samego siebie, o przetrwanie prawa europejskiego i zachowanie jego istoty.

A.S.: Trybunał jest jedyną instytucją europejską, która kontroluje zgodność norm prawnych obowiązujących w traktatach i innych aktach europejskich z prawem krajowym. Dlatego jednoznacznie wyłącza polski TK jako organ, który będzie sprawdzał, czy TSUE właściwie orzekł, czy polskie normy są dobre czy złe, bo o zgodności polskiego prawa z unijnym decyduje TSUE. W razie niezgodności normy prawa europejskiego z polskim sądy mogą pominąć uregulowania w prawie polskim. Czyli u nas by się mówiło o rozproszonej kontroli konstytucyjnej. Ta kontrola polegałaby na tym, że sądy są zobowiązane dostosowywać swoje orzeczenia do regulacji unijnej, nawet gdyby polskie przepisy mówiły coś innego.

Skoro wszystko jest takie jasne, skąd drugi pogląd, że to orzeczenie wiąże tylko w tej jednej sprawie?

A.S.: Wcale nie ma nastroju w kraju, że ktokolwiek ma ochotę dostosować polskie prawo do tego orzeczenia. To jest dramatyczne, bo prowadzi do prawdziwego chaosu, że orzecznictwo sądowe ma zastąpić normy ogólne, które by musiały powstać dla stworzenia warunków powoływania sędziów odpowiadających prawu europejskiemu i są interpretowane przez Trybunał. Trzeba by wydać ustawę dostosowującą skład KRS do naszej konstytucji. Nie tylko ona jest jednoznaczna, ale i praktyka od 20 grudnia 1989 r., kiedy KRS została powołana, była jednolita. Nikomu nie przychodziło do głowy, że sędziowie-członkowie mają być powoływani przez kogokolwiek innego niż sędziowie. Na tym nie koniec. Jak potwierdzić lub zaprzeczyć mandatowi sędziów powołanych przez nową KRS, jeśli złamano kadencyjność sędziów. Trzeba sprawić, żeby jak najszybciej uzyskali oni status sędziów prawidłowo powołanych. W przyszłości należy tak uregulować te sprawy, by prawidłowość ich powołania nie budziła najmniejszych wątpliwości. Nie dotyczy to sędziów, którzy w okresie burz i naporu nie okazali się godni sprawowania funkcji sędziowskiej.

T.T.K.: Cechą charakterystyczną rządów PiS jest, że za konkretnymi ustawami kryje się wysublimowana doktryna konstytucyjna, którą nazywam polityką resentymentu. Opiera się na kilkunastu podstawowych paradygmatach, które odchodzą od tego, do czego byliśmy przyzwyczajeni po 1989 r., a więc prymatu prawa nad polityką, niezawisłym sądownictwem (także ponadnarodowym) i podziałem władzy z niezależnym i silnym sądem konstytucyjnym. Jednym z elementów „nowej doktryny" jest pryncypialne odrzucenie sądownictwa międzynarodowego i ponadnarodowego. Dlaczego? Bo zgodnie z założeniami tej doktryny sądownictwo ponadnarodowe nie jest wyrazem woli narodu. Wyrazem woli narodu mogą być tylko sędziowie mianowani na miejscu, odpowiedzialni przed władzą wykonawczą i parlamentem, a nie jacyś anonimowi sędziowie zasiadający w Luksemburgu. TSUE jest dla PiS śmiertelnym wrogiem, bo nie można go przejąć i reprezentuje to wszystko, czym PiS gardzi (liberalne rozumienie praw człowieka i kultura konstytucyjnych ograniczeń, zgodnie z założeniem, że żaden większościowy prawodawca nie może wszystkiego) i czego się boi (niepokorna jednostka, która wobec państwa występuje z żądaniami, a w niezawisłym sądzie widzi sojusznika w swojej walce z państwem). Dopiero w tym świetle można sensownie odpowiedzieć na pytanie, dlaczego dla PiS i jego popleczników precedens TSUE wiąże tylko w danej, konkretnej sprawie. PiS nie może pozwolić, żeby jednostki wygrywały z państwem przed sądem niezawisłym, a wynik postępowania był do końca niepewny i poza kontrolą. Wszystkie „reformy" wymiaru sprawiedliwości mają sprawić, by ta niepewność wyniku postępowania sądowego była ograniczona do minimum zgodnie z założeniem o tzw. planowej sprawiedliwości. Znajdujący się tymczasem poza kontrolą PiS precedens TSUE jest niebezpieczny, bo obowiązuje wszystkie sądy zgodnie z podstawowym i wszędzie akceptowanym założeniem, że prawo europejskie jest prawem precedensowym opartym na autorytecie spraw już rozstrzygniętych. Precedensy i powaga TSUE wzmacniają sądy krajowe. Wtłaczają je w pewien europejski schemat myślenia o prawie i wartościach. Dlatego przyjęcie przez PiS tezy, że wyroki TSUE oddziałują precedensowo, jest nie do przyjęcia, bo burzy cel planowej sprawiedliwości i marzenie o ręcznym sterowaniu wymiarem sprawiedliwości, od czterech lat tak konsekwentnie realizowanym.

A.S.: Jest niezwykle ważne, że w tym orzeczeniu TSUE precyzyjnie określono elementy, które pozwalają na orzeczenie, czy dany organ czy instytucja jest sądem czy też nie. Już po uchwaleniu ustawy powołującej Izbę Dyscyplinarną podkreślałem, że nie spełnia ona kryteriów sądu. Jej prezes nie jest podporządkowany pierwszemu prezesowi SN. Izba ma osobny budżet, służby finansowe i administracyjne. Jej szef jest na takim samym poziomie jak szef kancelarii dla całego sądu, nie wolno przenosić sędziów z tej Izby do innej. Ci sędziowie mianowani przez prezydenta na podstawie wniosku neo-KRS są nie tylko związani z tą konkretną Izbą, ale mają jeszcze o 40 proc. wyższe wynagrodzenie niż pozostali sędziowie SN. A że Zgromadzenie Ogólne traci jakiekolwiek znaczenie praktyczne, trudno mówić, że taki organ spełnia warunki sądu, który może funkcjonować jedynie w oparciu o konstytucję. A nasza konstytucja przyjmuje, że tego rodzaju sądy specjalne mogą istnieć jedynie w stanie wojennym. Kryteria podane przez TSUE właściwie zawierają wszystkie te elementy. Teraz powstaje pytanie, czym jest nowa Izba SN. A ona próbuje nie tylko dyscyplinować sędziów, ale też określać rolę orzeczenia Trybunału w prawie polskim.

Wszystko wskazuje, że rząd polski nie zamierza respektować wyroku TSUE. Co nam za to grozi?

T.T.K.: Przede wszystkim nasza obecność w UE ma tak naprawdę dwa poziomy: wiarygodność polityczną i prawną. Skupię się na tej drugiej. Jednym z podstawowych elementów całego ładu europejskiego po 1945 r. było zawierzenie prawu i sądom. Jeżeli jest coś, co miało łączyć wszystkie państwa członkowskie, to właśnie wiara, że prawo pozwala nam organizować życie z dala od działań wojennych i tym prawem mają zawiadywać sądy, które muszą być niezależne od władzy wykonawczej i ustawodawczej. I do 2015 r. to funkcjonowało. Państwa różnią się w interpretacji zasady praworządności, bo to jest argument powoływany przez PiS, że instytucje wymiaru sprawiedliwości należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Nie, nie należą, bo zasada praworządności, o której mówi Trybunał w swoim orzecznictwie, ma dwie sfery: jądro zasady praworządności, które jest wiążące dla wszystkich państw, oraz pewien margines, który może być konsekwencją odrębności krajowych. I jądrem zasady praworządności, które spaja wspólnotę, jest niezawisłe sądownictwo stosujące prawo europejskie i gwarantujące jego efektywność. Kwestia, jak ma to nastąpić na poziomie legislacyjnym, pozostawiona jest państwom członkowskim. Ale państwa muszą korzystać z tej kompetencji, biorąc pod uwagę unijne kryteria A, B, C, D, które definiują istotę niezawisłości i zasady europejskie, jak efektywna kontrola sądowa, pierwszeństwo czy dialog sądowy w oparciu o procedurę prejudycjalną.

Czy istnieją metody zapewnienia, że wyrok Trybunału będzie respektowany?

Nie ma na to łatwej odpowiedzi. Jeżeli państwo nie chce, to tego nie zrobi. Prawo europejskie od początku było jednak oparte na niepodważalnym elemencie: wiążącym dla wszystkich państw autorytecie sądu. Trybunał był wprawdzie wielokrotnie krytykowany (znane są przypadki Francji i Wielkiej Brytanii), ale nigdy jego autorytet nie był pryncypialnie podważany. Jeżeli Polska nie ma zamiaru stosować wyroku, musi się liczyć z konsekwencjami.

Jakimi?

T.T.K.: Przede wszystkim odrzucenie autorytetu wyroków sądu unijnego i podważenie mandatu unijnego sądów polskich poprzez zakazywanie sędziom stosowania tego prawa, to jest już polexit. Terminu tego nie używam wcale jako eleganckiej metafory, ale w sposób bardzo precyzyjny i techniczny. Polexit to cena jednostronnego kwestionowania podstaw prawa europejskiego, które 1 maja 2004 r. dobrowolnie zaakceptowaliśmy. Wobec języka dyskursu publicznego w Polsce zdominowanego przez narrację narzucania nam rzekomo obcych standardów czy zniewolenia przez „dyktat luksemburski" musimy jasno odpowiadać, że TSUE czy KE niczego nam nie narzucają, jedynie przypominają zasady, według których chcieliśmy żyć i którymi chcieliśmy być związani, gdy do Wspólnoty przystąpiliśmy.

Na poziomie bardziej szczegółowym możemy wskazać trzy konsekwencje.

Po pierwsze, sądy polskie nie będą uznane za sądy w rozumieniu prawa europejskiego. A więc podstawowa zasada wzajemnego zaufania do swoich wymiarów sprawiedliwości nie istnieje. Oznacza to tyle, że wyroki sądów polskich będą tratowane jako drugorzędne.

Po drugie, w KE jest już projekt rozporządzenia, które wprowadza uznanie warunkowości wypłaty środków finansowych od przestrzegania podstawowych gwarancji składających się na zasadę praworządności. Dostajesz pieniądze z Unii, ale tylko jeżeli twoje sądy spełniają wymogi niezawisłości. Jeśli nie, nie ma podstawy do wypłaty pieniędzy, bo nie ma organu, który będzie w sposób niezawisły zapewniał, że są wydawane zgodnie z ich celem.

Po trzecie, TSUE będzie rozstrzygał sprawy wniesione przez KE na podstawie przepisu traktatu, który mówi o skardze przeciwko państwu za naruszenie prawa europejskiego. A tam kompetencje Trybunału do orzekania są ukształtowane nieco inaczej niż w przypadku orzeczeń wstępnych. Trybunał ma kompetencje do oceniania zgodności prawa polskiego z prawem europejskim. W skardze KE, która dotyczy Izby Dyscyplinarnej, nie będzie już podawał kryterium, tylko kryteria, które podał SN w wyroku z listopada, sam zastosuje do oceny prawa polskiego. I nie ma wątpliwości, jaka ta ocena będzie. Podkreślam to dlatego, że wyrok skazujący Polskę po uznaniu zasadności skargi KE daje podstawę do zasądzania na dalszym etapie postępowania olbrzymich kar finansowych, gdy ten wyrok nie zostanie zastosowany. Co więcej, istnieje podstawa, żeby KE kierowała się informacjami, czy Polska implementuje orzecznictwo TSUE w ogóle. I nie zapominajmy o możliwości zarządzania środków tymczasowych, a nawet bolesnych sankcji finansowych, ilekroć istnieje obawa, że środki tymczasowe są nierespektowane. To, że Puszcza Białowieska przetrwała, to m.in. efekt tego, że TSUE zagroził Polsce sankcjami finansowymi za ewentualne niewstrzymanie wycinki na czas trwania postępowania. Nawet PiS to zrozumiał.

A.S.: Podzielam pogląd pana profesora. Wydaje mi się, że gdyby opinia publiczna w Polsce znała konsekwencje nierespektowania wyroku z listopada, to prawdopodobnie nacisk na decydentów byłby olbrzymi. Gdyby się okazało, że będą zagrożone dopłaty dla rolników, a inwestycje już zaplanowane realizowane z opóźnieniem lub tylko częściowo albo wcale, to wszyscy byśmy chcieli tego uniknąć, bo to przecież nie jest kwestia satysfakcji tej czy innej strony, ale przyszłości naszego kraju. Trzeba dodać, że jest tu wielkie pole do dalszego zaostrzenia. Najnowszy przykład: wezwano sędziego Juszczyszyna do ID. Skoro Izba nie jest elementem SN, on się może nie stawić na posiedzenie, ale Izba wyda np. orzeczenie składające go z urzędu. Czy Trybunał czy KE nie zareaguje na tego rodzaju sytuacje? Przecież to będzie cała fala postępowań dyscyplinarnych związanych z wykonywaniem orzeczeń Trybunału przez konkretne sądy, przede wszystkim odwoławcze. Będzie chodziło o to, że te sądy podważają prawidłowość powołania na stanowisko sędziowskie sędziego niższej instancji.

Czy polscy sędziowie zniosą te trudne czasy?

T.T.K.: Jeżeli będą odważni, to żadne prawo ingerujące w instytucje nie jest w stanie pozbawić ich tzw. sędziowskiej przestrzeni, która zależy od każdego indywidualnego sędziego i jego gotowości mówienia „nie", gdy wszyscy mówią „tak". Zniszczyć sędziowską przestrzeń jest znacznie trudniej, niż przejąć instytucję, bo każdy sędzia jest jej panem i ją pielęgnuje swoimi wyborami orzeczniczymi. Czy polscy sędziowie będą mieli odwagę bronić swojej sędziowskiej przestrzeni bez względu na okoliczności ? Liczę, że tak, ale to nie będzie łatwe. Wiem jednak, wokół czego tę przestrzeń należy budować. Sędziowie muszą wierzyć, że prawo europejskie i autorytet sądu unijnego sprzyjają im, a ich mandat europejski daje „schronienie instytucjonalne". Ostatni rok dostarcza dramatycznych przykładów, jak prawo UE i sąd trzymały w ryzach bezwzględnego większościowego ustawodawcę. Kluczowego znaczenia nabiera też pryncypialna i konsekwentna wierność konstytucji poprzez jej stosowanie w jednostkowych sprawach obywateli i odmowa stosowania przepisów z nią oczywiście niezgodnych. To ostatnie nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji faktycznego unicestwienia niezależnego Trybunału Konstytucyjnego. W ten sposób sąd polski ma szansę budować nie tylko swoją własną legitymizację w oczach opinii publicznej, ale przede wszystkim wzmacniać obywatelską tarczę dla samego siebie. Obywatel bowiem, który wie i rozumie, że niezawisły sąd jest po to, aby go chronić przed arbitralną władzą, będzie gotów występować w obronie niezawisłego sądownictwa, gdy zostanie ono zaatakowane. A nie ma lepszej obrony niż ta zakorzeniona w sercach i postawach obywateli. Ten proces jednak trwa nieporównanie dłużej niż tworzenie/niszczenie instytucji...

A.S.: Skoro w znacznie trudniejszych warunkach w stanie wojennym, kiedy wyroki uniewinniające w sprawach karnych politycznych zapadały w 43 proc. spraw w sądzie wojewódzkim dla Warszawy; skoro 12 sędziów wydawało wyłącznie wyroki uniewinniające, to o czymś to świadczy. Dziś jest łatwiej. Sędziowie mogą się oprzeć na wolnej prasie i opinii publicznej, by walczyć o własną niezawisłość i niezależność sądów. Muszą utwierdzić się w przekonaniu, że nie są sami. Najważniejsze jest, jaką się będzie miało twarz w późniejszych latach, a potem na starość. Historia wykazała, że warto być uczciwym.