Kiedy ZUS może umorzyć składki na ubezpieczenie społeczne

Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, obok zasadniczych kwestii związanych z zasadami obliczania i pobierania składek na ubezpieczenie społeczne, przewiduje dopuszczalność umorzenia należności z tego tytułu. Jest to sytuacja wyjątkowa, co wyraźnie zaznaczył ustawodawca. Ponieważ umorzenie należności z tytułu składek pociąga za sobą ubytek w przychodach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stosowanie tej ulgi opatrzone jest dość rygorystycznymi warunkami.

Podstawę materialnoprawną umorzenia należnych składek stanowi art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [dalej ustawa] oraz rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne [dalej: rozporządzenie].

Decyzja niezupełnie dowolna

Co do zasady umorzenie należności z tytułu składek w całości lub w części możliwe jest tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy. I nawet jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, ZUS nie ma obowiązku wydania decyzji o ich umorzeniu. Brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy, w szczególności użycie w nim zwrotu „mogą być umarzane", wskazuje, że rozstrzygnięcie ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS w tej sprawie może być zupełnie dowolna. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt II GSK 679/11), jeśli przepisy pozostawiają do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak również zakres ewentualnego umorzenia, takie unormowanie nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1625/11 wyraził pogląd, że w sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności.

Wyjątek od zasady

Od zasady, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy są one całkowicie nieściągalne, art. 28 ust. 3a ustawy wprowadza istotny wyjątek dotyczący płatników składek, którzy są jednocześnie ubezpieczonymi. Należności z tytułu składek na ich ubezpieczenia mogą być umorzone w uzasadnionych przypadkach, pomimo że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. W sposób szczegółowy zasady umarzania tych należności regulują przepisy powołanego wyżej rozporządzenia.

Z jego przepisów wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli wykaże on, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Powyższe rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy:

- opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

O ile w przypadku treści art. 28 ust. 2 ustawy grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, o tyle w przypadku umorzenia „w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w powołanym rozporządzeniu dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania.

Praktyka orzecznicza wskazuje, że ZUS nie jest zbyt skłonny do uznawania zasadności wniosków o umorzenie, a przynajmniej analiza orzecznictwa sądów administracyjnych i zaprezentowanych w nich stanów faktycznych do takiego wniosku zdaje się prowadzić.

Co organ powinien rozważyć

Istnieją  sytuacje, w których organy „winny co najmniej poważnie rozważyć" zasadność umorzenia zaległych składek, a które to okoliczności często traktują jako nieistotne lub całkowicie je pomijają w swoich rozważaniach.

Rolą organu jest dogłębne zbadanie, ustalenie i faktyczna ocena, jakie są „niezbędne potrzeby życiowe" osoby wnioskującej o umorzenie i czy rzeczywiście ma ona jakiekolwiek „realne możliwości zaspokojenia" tych potrzeb. Całkowicie niewystarczające jest ustalenie, że wnioskodawca jest osobą zdolną do podjęcia pracy. Należałoby bowiem zważyć także, czy podjęcie przez niego pracy w najbliższej przyszłości jest realne – czy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy lub okolicach jest szansa na zdobycie pracy, czy otrzymywał on oferty pracy, jak wygląda faktyczna sytuacja na rynku pracy i jakie w związku z tym są rzeczywiste szanse na znalezienie pracy przez taką osobę.

Niezbędne jest też zbadanie, z jakich przyczyn utrzymuje się stan bezrobocia u wnioskodawcy, co także wydaje się istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie składek. Nie wystarczy zatem proste przyjęcie, że wnioskodawca jest osobą zdolną do pracy i może podjąć zatrudnienie. Takie natomiast uzasadnienia można spotkać w praktyce orzeczniczej ZUS.

Niestety, często zdarzają się także sytuacje, gdy organ całkowicie pomija kwestię oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy, „nie dostrzegając" faktu korzystania przez niego z pomocy społecznej. W praktyce jest to przecież korzystanie z pomocy finansowej państwa, a otrzymywane z tej pomocy (z ośrodków pomocy społecznej) środki mogą stanowić niejednokrotnie jedyne stałe źródło utrzymania wnioskodawcy. W tym kontekście trzeba też każdorazowo mieć na uwadze sytuację rodziną – ustalenie, czy dana osoba ma na utrzymaniu małoletnie dzieci, czy nie jest osobą chorą, niepełnosprawną.

Trudna sytuacja wnioskodawcy

Oczywiście, dla jasności należy sprecyzować, że sam fakt korzystania z pomocy społecznej co prawda z góry (a priori) nie przesądza o zasadności umorzenia składek, niemniej jednak może wskazywać, że sytuacja osoby o to się ubiegającej jest na tyle trudna, iż może uzasadniać zastosowanie wnioskowanej przez nią ulgi w spłacie zadłużenia. Najogólniej rzecz ujmując, ulga w spłacie zadłużenia może być przyznana tym osobom, których dochód w rodzinie, określony na podstawie przepisów o pomocy społecznej, uzasadnia przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego z powodu ubóstwa.

Korzystanie przez daną osobę z pomocy finansowej państwa świadczyć może bezsprzecznie o trudnej sytuacji finansowej tej osoby i stanowi istotną okoliczność mogącą przemawiać za uwzględnieniem jej żądania o umorzenie zadłużenia. Skoro bowiem rodzina utrzymuje się z pomocy społecznej, to należy przyjąć, iż zapewne środki z tego tytułu otrzymywane nie są wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Dochody i stan zdrowia

Niejednokrotnie w uzasadnieniach „decyzji umorzeniowych" brak jest także analizy miesięcznych dochodów i majątku wnioskodawcy w kontekście spełnienia przesłanki skutecznej egzekucji, jak i ewentualnej sytuacji dobrowolnej spłaty należności. W tych przypadkach ogólnikowe stwierdzenie o nieprowadzeniu wobec wnioskodawcy postępowania egzekucyjnego oznacza w praktyce jedynie, że organ nie ustalił, a zatem i nie ocenił tych kwestii w sposób wystarczający.

Konieczna jest zatem dogłębna analiza sytuacji majątkowej wnioskodawcy w jej całokształcie z wzięciem pod uwagę wielu czynników subiektywnych (konieczność pokrycia tzw. bieżących wydatków, wydatków związanych z utrzymaniem min. standardu zamieszkania, koszty leczenia i leków itp.). Tych wszystkich okoliczności nie można pomijać, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia o „nieprowadzeniu wobec wnioskodawcy egzekucji".

Ważne jest także należyte rozważenie okoliczności dotyczących stanu zdrowia wnioskodawcy i jego najbliższych i co za tym idzie wpływu tych czynników na zakres ewentualnej koniecznej opieki nad członkami rodziny. To bowiem wiąże się z ustaleniem faktycznych zdolności zarobkowych wnioskodawcy. W tym zakresie należałoby zwrócić uwagę na ewentualnie istniejące schorzenia, ich rodzaj, nasilenie i czy nie są to dolegliwości o charakterze przewlekłym ograniczające obecnie lub ewentualnie w przyszłości możliwość podjęcia pracy zarobkowej, co niewątpliwie będzie miało wpływ na ogólną sytuację majątkową zarówno wnioskodawcy, jak i jego rodziny.

Interes publiczny

Zwrócić też należy uwagę na dość swobodne posługiwanie się przez organy argumentem interesu publicznego, w praktyce w tym przypadku sprowadzonego do interesu jednego z działów finansów publicznych, określanego jako stan finansów ubezpieczeń społecznych. Tak skonstruowany argument jest z gruntu nie do przyjęcia jako zbyt ogólnikowy i nieprzystający do realiów rozpoznawanych spraw. Z zasady bowiem przecież interes publiczny pozostaje co do zasady w sprzeczności z interesem prywatnym, tj. ważnym interesem osoby zobowiązanej, przy czym z założenia ten pierwszy uzyskuje wyższą rangę.

Z tak formułowanym przez organy stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości wobec ZUS spowoduje konieczność sięgania przez osobę zobowiązaną i jej rodzinę, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej formy pomocy państwa (pomocy społecznej), powodującej również konieczność korzystania z publicznych środków finansowych, niewątpliwie nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Przyjęcie bowiem stanowiska, że „interes publiczny" ma wyższą rangę niż „ważny interes osoby zobowiązanej", oznacza, iż norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

podstawa prawna: ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. DzU z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.)

podstawa prawna: rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (DzU nr 141, poz. 1365 ze zm.)

Robert K. Adamczewski, doktor prawa, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Ubezpieczenia społeczne to  systemem ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla osoby zobowiązanej i jej rodziny.

Każdy przypadek powinien być rozpoznawany indywidualnie z uwzględnieniem wskazanych powyżej okoliczności i każdorazowo rzetelnie i wnikliwie udokumentowany oraz przekonująco uzasadniony.