ZUS został upoważniony do weryfikacji działań płatników składek w zakresie realizacji i obowiązków, które nakłada na nich ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. DzU z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej ustawa o sus).

Postępowania kontrolne prowadzi na podstawie przepisów ustawy o sus oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek (DzU nr 164, poz. 1165).

Pewne ogólne regulacje w tym zakresie zawiera też ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. DzU z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.), ale mają one zastosowanie jedynie do płatników będących przedsiębiorcami.

Bezstronny inspektor

Płatników składek sprawdzają inspektorzy kontroli ZUS. Ustawa o sus odmiennie od kodeksu postępowania administracyjnego reguluje kwestie wyłączenia ich z postępowania. Dzieje się to w razie stwierdzenia okoliczności, które mogą mieć wpływ na ich bezstronność w postępowaniu. Przy czym następuje to obligatoryjnie.

Gdy zaistnieją okoliczności uzasadniające to wyłączenie, płatnik może wystąpić z takim wnioskiem do jednostki ZUS będącej pracodawcą inspektora. O wyłączeniu może także zadecydować z urzędu przełożony tej osoby.

W miejsce wyłączonego kontrolera powinien zostać wyznaczony nowy. Zmiana ta powoduje konieczność wystawienia mu upoważnienia do prowadzenia kontroli. Przy czym nie może to powodować wydłużenia czasu prowadzenia postępowania.

Obowiązkiem osoby prowadzącej kontrolę jest zachowanie w tajemnicy, także po ustaniu zatrudnienia, wszelkich informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków.

Zakres weryfikacji

Zgodnie z art. 86 ust. 2 ustawy o sus kontrola może obejmować realizowanie przez płatnika składek obowiązków wynikających z tej ustawy, a w szczególności:

- zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych,

- prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych wpłat, do których pobierania zobowiązany jest ZUS,

- ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i ich wypłacanie oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu,

- prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe,

- wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych do celów ubezpieczeń społecznych,

- dokonywanie oględzin składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek.

Praca czy fikcja?

Przedmiotem kontroli mogą być także inne zdarzenia, co do których np. istnieje podejrzenie, że płatnik podejmuje je w celu obejścia przepisów prawa – zob. wyrok Sądu Najwyższego z 23 lutego 2005 r. (II UKN 200/04).

Chodzi tu m.in. o fakt dokonania akcesu do ubezpieczeń społecznych, gdy dokumenty zgłoszeniowe nie budzą zastrzeżeń pod względem formalnym. Skutkuje on jedynie wpisaniem zgłaszanego do rejestru ubezpieczonych, jednak nie przesądza bezwzględnie o statusie ubezpieczonego. Ponieważ sam dokument nie pozwala stwierdzić, czy dana osoba faktycznie posiada tytuł do objęcia ubezpieczeniem (czy rzeczywiście wykonuje deklarowaną aktywność zawodową), ustawa daje ZUS prawo do kontroli w tym zakresie, która obejmuje m.in. zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych.

W toku tego postępowania ZUS może np. badać faktyczne istnienie tytułu do ubezpieczeń społecznych, jakim jest pozostawanie w stosunku pracy (art. 8 ust. 1 ustawy o sus). Może sprawdzić zarówno sam fakt zawarcia umowy o pracę, jak i jej ważność, czy i wysokość wynagrodzenia.

Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 27 kwietnia 2005 r. (II UZP 2/05), stwierdzając w uzasadnieniu: „Pozostaje jeszcze pytanie, czy kontrola wynagrodzenia za pracę w aspekcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego – zarówno w zakresie zgodności z prawem, jak i zasadami współżycia społecznego – może być prowadzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna [...].

Kontrola ta obejmuje między innymi zgłoszenie do ubezpieczenia oraz prawidłowość i rzetelność obliczenia, potrącenia i płacenia składki. Oznacza to przyznanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych kompetencji do badania zarówno tytułu zawarcia umowy o pracę, jak i ważności jej poszczególnych postanowień i – w ramach obowiązującej go procedury – zakwestionowania tych postanowień umowy o pracę w zakresie wynagrodzenia, które pozostają w kolizji z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obejścia prawa.

Należy przy tym podkreślić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest ograniczony wyłącznie do zakwestionowania faktu wypłacenia wynagrodzenia w ogóle lub we wskazanej kwocie ani tylko prawidłowości wyliczenia, lecz może ustalać stosunek ubezpieczenia społecznego na ściśle określonych warunkach, będąc niezwiązanym nieważną czynnością prawną (w całości lub w części)".

Powód wizyty

ZUS przeprowadza kontrole płatników z częstotliwością umożliwiającą dochodzenie należności z tytułu składek i wypłaconych świadczeń. W uzasadnionych przypadkach kontrole może przeprowadzać w krótszych odstępach czasu.

Inaczej jest z płatnikami, którzy regulują wpłaty wyłącznie na własne ubezpieczenia. Tutaj postępowania kontrolne przeprowadza się w uzasadnionych przypadkach. Z reguły ma to miejsce w razie stwierdzenia błędów w przekazywanej do ZUS dokumentacji ubezpieczeniowej lub nieterminowych wpłat.

Uprawnienia kontrolera

W trakcie przeprowadzania postępowania kontrolnego, inspektor – zgodnie z art. 87 ustawy o sus – ma prawo:

1) badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli. Warunkiem uzyskania dostępu do tych danych jest to, aby pozostawały one w związku z zakresem postępowania. Zatem inspektor nie jest uprawniony do przeglądania całości ksiąg i dokumentów finansowo-księgowych czy osobowych, lecz jedynie tych, które pozostają w związku z zakresem kontroli

2) dokonywać oględzin i spisu składników majątku płatników zalegających z opłatą należności z tytułu składek. Może to dotyczyć jedynie płatników zalegających z opłatą należności z tytułu składek, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o sus,

3) zabezpieczać zebrane dowody. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek, inspektor składek zabezpiecza zebrane dowody poprzez:

- przechowywanie ich u płatnika w oddzielnym, zamkniętym i opieczętowanym pomieszczeniu,

- opieczętowanie i oddanie na przechowanie płatnikowi lub jego pracownikowi za potwierdzeniem odbioru,

- zabranie ich do jednostki organizacyjnej ZUS za potwierdzeniem odbioru.

4) żądać udzielania informacji przez płatnika składek i ubezpieczonego

5) legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości, jeśli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli

6) przesłuchiwać świadków

7) przesłuchiwać płatnika składek i ubezpieczonego, jeżeli z powodu braku lub po wyczerpaniu innych środków dowodowych pozostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego.

Z tych uprawnień przysługujących inspektorom wynikają obowiązki kontrolowanych płatników.

Drzwi i archiwa w pełni dostępne

Kontrolowany płatnik składek ma obowiązek współdziałać i ułatwiać przeprowadzenie kontroli inspektorowi i to nieodpłatnie. W szczególności powinien:

1) udostępnić wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem im niektórych czynności na podstawie odrębnych umów. Jeżeli płatnik zlecił prowadzenie spraw związanych z ubezpieczeniami społecznymi innemu podmiotowi, powinien przedłożyć te dokumenty inspektorowi lub umożliwić przeprowadzenie kontroli w tym podmiocie. Gdy – kierując się ekonomiką postępowania – nie jest zasadne przeprowadzenie kontroli dokumentacji w miejscu jej przechowywania, inspektor może wyznaczyć kontrolowanemu płatnikowi odpowiedni termin na jej przedłożenie. Zakres dokumentacji, jaką płatnik musi przedstawić do kontroli, jest ściśle skorelowany z zakresem kontroli

2) udostępniać do oględzin składniki majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, jeżeli płatnik zalega z opłatą należności z tytułu składek

3) sporządzić i wydać kopie dokumentów związanych z zakresem kontroli i określonych przez inspektora

4) zapewnić niezbędne warunki do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w tym udostępnić środki łączności (z wyjątkiem transportowych) oraz inne niezbędne środki techniczne do wykonania czynności kontrolnych, którymi dysponuje płatnik. Płatnik musi zapewnić kontrolującemu warunki niezbędne dla przeprowadzenia kontroli. Z kolei udostępnienie środków technicznych i łączności musi być uzasadnione zakresem i celem postępowania kontrolnego. Jeżeli nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi, kontrola może być przeprowadzona w jednostce organizacyjnej ZUS, gdzie płatnik musi się stawić z niezbędnymi dokumentami

5) udzielać wyjaśnień kontrolującemu

6) przedstawić tłumaczenie na język polski dokumentacji finansowo-księgowej i osobowej sporządzonej w języku obcym. Inspektor może zażądać od płatnika sporządzenia kopii tych dokumentów. Tłumaczenia nie musi jednak dokonywać tłumacz przysięgły.

Przebieg postępowania

Inspektor ZUS może rozpocząć kontrolę u płatnika po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu mu upoważnienia do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego. Takie upoważnienie może doręczyć płatnikowi tuż przed przystąpieniem do czynności kontrolnych. Data jego doręczenia jest przy tym bardzo istotna, bowiem z tym dniem następuje wszczęcie postępowania kontrolnego.

Zgodnie z art. 81 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca ma obowiązek prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie książkę kontroli oraz upoważnienia i protokoły kontroli, a także udostępniać je na żądanie organu kontroli. Musi też dokonywać w książce kontroli wpisów informujących o wykonaniu zaleceń pokontrolnych bądź o ich uchyleniu przez organ kontroli, jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny.

Z prowadzenia książki kontroli przez przedsiębiorcę wynika dla niego pewne uprawnienie. Polega ono na tym, że czas trwania wszystkich postępowań kontrolnych w ciągu roku kalendarzowego u przedsiębiorcy będącego mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą (art. 105 u.s.d.g.) lub średnim przedsiębiorcą (art. 106 u.s.d.g.) nie może przekraczać czterech tygodni. Natomiast u pozostałych przedsiębiorców ten roczny limit wynosi osiem tygodni. Obowiązuje tu jednak jedno, ale bardzo istotne odstępstwo.

Naruszenie zeruje limit

Jeśli wyniki przeprowadzonej u płatnika kontroli wykazały rażące naruszenie przepisów prawa, ZUS może przeprowadzić u niego powtórną kontrolę w tym samym zakresie przedmiotowym i w tym samym roku kalendarzowym. Czasu jej trwania nie wlicza się do okresu, w jakim u płatnika mogą być przeprowadzane w ciągu roku kontrole.

W razie nieobecności płatnika składek inspektor może przystąpić do czynności kontrolnych, jeżeli płatnika może wyręczyć przedstawiciel upoważniony do reprezentowania lub prowadzenia jego spraw. Wówczas inspektor powinien przedstawić tej osobie zarówno legitymację służbową, jak i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Z czynności sprawdzających przeprowadzonych w jej obecności powinien niezwłocznie sporządzić protokół, który doręcza płatnikowi składek.

Płatnik lub osoba go reprezentująca ma prawo uczestniczyć we wszystkich czynnościach kontrolnych podejmowanych przez inspektora kontroli.

14 dni na reakcję

Inspektor spisuje swoje ustalenia w protokole kontroli. W terminie 14 dni od daty jego otrzymania płatnik może wnieść na piśmie swoje zastrzeżenia co do zawartych w nim ustaleń. O sposobie ich rozpatrzenia inspektor informuje płatnika na piśmie.

Ustawa nie wskazuje terminu, w jakim inspektor ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia. Jednak z uwagi na treść art. 123 ustawy o sus (odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a.) należy przyjąć, że powinien je rozpatrzyć bez zbędnej zwłoki, czyli co do zasady w ciągu 14 dni i nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 1 k.p.a.).

Ustalenia zawarte w protokole stanowią podstawę do wydania przez ZUS decyzji administracyjnej. Jeżeli płatnik nie zgadza się z ustaleniami, na podstawie których wydano decyzję, może ją zaskarżyć do sądu na zasadach określonych w art. 83 ustawy o sus, niezależnie od tego, czy wnosił zastrzeżenia do protokołu i czy zostały one uwzględnione.