Od 1 stycznia 2019 r. składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe ma być odprowadzana od całości rocznego wynagrodzenia, a nie – jak dotychczas – do kwoty trzydziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia na dany rok kalendarzowy. Mają się także zmienić zasady ustalania podstawy wymiaru emerytury, poprzez zróżnicowanie sposobu rozliczania składek za okres do 2004 r., między 2004 r. a 2019 r. i po 2019 r. Emeryci i renciści mają być pozbawieni możliwości złożenia wniosku o ponowne przeliczenie emerytury lub renty z FUS. Nowelizacja ta ma obowiązywać od 1 stycznia 2019 r., jednak art. 1 pkt 2 lit. c ma wejść w życie z mocą wsteczną, od 1 października 2018 r.

Czytaj także: Limit trzydziestokrotności składek ZUS w 2019 roku

Prezydent zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o kontrolę konstytucyjności tej nowelizacji, zarzucając naruszenie zasady państwa prawnego, zasady legalizmu, a także zasady społeczeństwa obywatelskiego.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że do złamania ustawy zasadniczej doszło przede wszystkim ze względu na „brak konsultacji w formule przewidzianej przez ustawę o Radzie Dialogu Społecznego, ustawę o związkach zawodowych oraz ustawę o organizacjach pracodawców". Prace legislacyjne nad nowelizacją „trwały krócej niż ustawowy termin do przedstawienia uchwały Rady Dialogu Społecznego w sprawie tego projektu", co doprowadziło do „uchwalenia ustawy wbrew standardom demokratycznego państwa prawnego w zakresie prowadzenia procesu ustawodawczego".

30 października 2018 r. odbyła się rozprawa, podczas której TK wysłuchał stanowisk prezydenta, Sejmu oraz prokuratora generalnego, a następnie odroczył rozprawę do 13 listopada 2018 r. Sejm oraz PG przedstawili stanowiska, że nowelizacja nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, a stwierdzone wady procesu stanowienia prawa, w tym ograniczenie roli Rady Dialogu Społecznego, nie dają podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności całego procesu legislacyjnego, w jakim nowelizacja doszła do skutku. Zarówno Sejm RP, jak i PG – co wielokrotnie podkreślano podczas rozprawy – rozumieją jednak zakres wniosku prezydenta wąsko, ograniczając postawione w nim zarzuty konstytucyjne jedynie do przebiegu procesu legislacyjnego. Podczas rozprawy PG wielokrotnie podkreślał, że zarzuty prezydenta nie dotyczą treści normatywnej nowelizacji.

Analiza wniosku prezydenta stawia pod znakiem zapytania założenie PG oraz Sejmu odnośnie do wąskiego rozumienia stawianych zarzutów konstytucyjnych. Pozornie może się wydawać, że wniosek ogranicza się wyłącznie do analizy przebiegu prac legislacyjnych, bo tym kwestiom prezydent poświęca najwięcej uwagi w uzasadnieniu. W petitum zaskarża jednak całą ustawę pod względem zgodności m.in. z art. 2 konstytucji, a w treści uzasadnienia stwierdza, że wady procesu legislacyjnego prowadzą do „naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wywodzonych z niej zasad prawidłowej legislacji". Zakres wniosku obejmuje zatem ocenę nowelizacji z punktu widzenia art. 2 konstytucji i wywodzonych z niego zasad prawidłowej legislacji, do których należy zaliczyć m.in. zasadę określoności przepisów prawa i racjonalności działań prawodawcy, zasadę ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, a także zasadę odpowiedniej vacatio legis oraz niedziałania prawa wstecz. Nie sposób przy tym pominąć analizy treści normatywnej nowelizacji. We wniosku dotyczące jej zarzuty prezydenta mogłyby zostać co prawda pełniej uzasadnione. Nie można jednak postawić tezy, że zarzutów tych nie ma. Trybunał powinien zatem ocenić konstytucyjność zmienianych przepisów pod względem zgodności z zasadami prawidłowej legislacji.

Analizowana z tej perspektywy nowelizacja zawiera wiele wad konstytucyjnych. Przyjęte rozwiązania prowadzą do podważenia standardów zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zarówno w odniesieniu do praw i wolności pracownika, jak i przedsiębiorcy-pracodawcy, a także instytucji publicznych odpowiedzialnych za sprawne funkcjonowanie systemu emerytalnego. Naruszenie to jest tym cięższe, że regulacja dotyczy spraw o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa socjalnego jednostki, tj. praw pracowniczych, ochrony emerytalnej i rentowej, a także stabilności i przewidywalności rynku pracy.

Po wejściu w życie zaskarżonych przepisów ani pracownik, ani pracodawca nie będą pewni swojej sytuacji prawnej. Ustawodawca w ogóle nie zbadał wpływu regulacji na rynek pracy i konkurencyjność gospodarki, stwierdzając jedynie, że „Zmiana może mieć wpływ na rynek pracy". Tymczasem spowoduje ona skokowy wzrost kosztów pracy. To przełoży się na zmianę struktury rynku pracy i przechodzenie pracowników na cywilnoprawne formy współpracy. Poza tym może skutkować odpływem z polskiego rynku pracy pracowników, kapitału oraz technologii, w szczególności w branżach innowacyjnych. Z punktu widzenia systemu zabezpieczenia społecznego i konkurencyjności gospodarki zmiana przepisów może wywołać skutki odwrotne od zamierzonych.

Nowelizacja została przyjęta pomimo wniosku ZUS o pilne wstrzymanie prac legislacyjnych z uwagi na brak możliwości wdrożenia zmian w przewidywanym czasie. Wprowadza ona bowiem daleko idące zmiany w dotychczasowych zasadach funkcjonowania ZUS, w tym systemu przeliczania składek. A to wpłynie na rzetelność funkcjonowania tej instytucji i sprawność wypłaty świadczeń emerytalnych i rentowych. Argumenty te podają w wątpliwość zgodność nowelizacji z zasadami zaufania obywateli do państwa, racjonalności działań ustawodawczych oraz określoności przepisów prawa.

Trudno jest na gruncie konstytucyjnym mówić o prawie nabytym do utrzymania progu podstawy wymiaru składek na określonym poziomie. Ustawodawca ma bowiem prawo do swobodnego kształtowania systemu emerytalnego i rentowego. Powinien on jednak wprowadzać zmiany w tym zakresie w sposób ewolucyjny, z uwzględnieniem należytych przepisów przejściowych lub co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Niestety, ustawodawca wprowadził zmianę regulacyjną w sposób nagły, bez stosownych regulacji przejściowej i vacatio legis. W kontekście ochrony praw nabytych należy zwrócić uwagę na nieproporcjonalność zmian, pozbawiających emerytów i rencistów możliwości złożenia wniosku o ponowne przeliczenie emerytury lub renty z FUS.

Zważywszy na linię orzeczniczą TK dotyczącą zasady odpowiedniej vacatio legis w zakresie regulacji ingerujących w prawa gwarantujące bezpieczeństwo socjalne i ekonomiczne jednostce, naruszenie tej zasady mogłoby w analizowanym przypadku stać się jedyną i samoistna podstawą stwierdzenia niekonstytucyjności całej nowelizacji.

Autor jest doktorem nauk prawnych, konstytucjonalistą w Kancelarii DZP