Aktywiści z całego kraju zwracają uwagę, że wiele projektów zgłaszanych przez nich do głosowania w ramach budżetu obywatelskiego jest odrzucanych z wątpliwym uzasadnieniem.

Dużo uznaniowości

Etap zgłaszania projektów i ich weryfikacji stwarza pole do nadużyć. Oceniający projekt urzędnicy mogą uznaniowo eliminować na wejściu te, których realizacja kłóciłaby się z polityką realizowaną przez władze lokalne.

Kiedy w 2018 r. ustawodawca wprowadził do ustaw samorządowych instytucje budżetu obywatelskiego określił także szczegółowo zakres spraw, które muszą zostać uregulowane w prawie miejscowym. Jedną z nich jest określenie „zasad oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania". W praktyce jednak organy stanowiące samorządów często wychodzą poza zakres upoważnienia ustawowego.

Czytaj także:

Jak uregulować budżet obywatelski?

Zasady oceny projektów

Nie budzi wątpliwości, że akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w ramach upoważnienia zawartego w ustawie. Prawodawca lokalny zobowiązany jest zaś wykonać je w sposób zupełny – stanowiąc przepisy prawa miejscowego w zakresie wszystkich materii wymienionych w ustawie i nie przekraczając go. Tym samym w uchwałach o budżetach obywatelskich konieczne jest określenie zasad oceny projektów w zakresie:

- wymogów formalnych;

- zgodności z prawem;

- wykonalności technicznej.

Ponadto trzeba określić zasady odwołania się od „decyzji" o niedopuszczeniu projektu do głosowania.

„Skoro w uchwale mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g. to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności" – wyrok WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2020 r., III SA/Gl 944/19.

Kryteria obce ustawie

Tymczasem samorządy ustanawiają w prawie miejscowym nowe (nieznane ustawie) kryteria z którymi musi być zgodny projekt złożony do budżetu obywatelskiego. Powszechne jest wprowadzanie nakazu zgodności projektu z programami i strategiami obowiązującymi na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (dokumenty te nie są wszak prawem miejscowym mimo, że często są przyjmowane jako uchwały organu stanowiącego). Bardzo często zdarza się też, że projekt nie może być sprzeczny z „zasadami współżycia społecznego" lub „dobrymi obyczajami" (są to pojęcia nieostre zwiększające zakres urzędniczego uznania co do dopuszczalności projektu).

Warunki te w sposób oczywisty wykraczają poza zakres materii, którym musi odpowiadać projekt wskazany przez ustawodawcę. Praktyki tego rodzaju są sporadycznie wychwytywane przez wojewodów, którzy traktują je jako istotne naruszenie prawa. I tak wojewoda kujawsko-pomorski stwierdził, że posługiwanie się ogólnymi sformułowaniami w rodzaju „sprzeczność z polityką działania gminy" lub „niewspółmierna do wartości zadania wysokość kosztów utrzymania" narusza konstytucyjne zasady prawidłowej legislacji.

Jasne i czytelne przesłanki

„Przesłanki dopuszczalności projektu powinny być obiektywnie czytelne (jasne) dla adresatów, którzy przygotowują projekt dla danego przedsięwzięcia" – stwierdził w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda kujawsko-pomorskiego z 8 czerwca 2020 r., 53/20, Kujaw 2020, nr 3073.

Dlatego organy stanowiące, które określają zasady funkcjonowania budżetu obywatelskiego powinny ściśle trzymać się treści upoważnienia ustawowego. Takie formalistyczne podejście pozwala ukształtować budżet partycypacyjny jako transparentne narzędzie aktywizacji wspólnoty samorządowej.

Czy można się odwołać

Swoistą gwarancją dla rzetelności oceny projektów zgłaszanych do budżetu obywatelskiego jest prawo odwołania się wnioskodawcy od negatywnej oceny projektu. „Decyzja" w rozumieniu ustrojowych ustaw samorządowych nie jest „decyzją" w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy dotyczące odrzucenia projektu nie są też sprawami znajdującymi się we właściwości sądów administracyjnych.

Jakub Dorosz-Kruczyński

Mechanizm odwoławczy znajdujący się w uchwale o budżecie obywatelskim powinien być efektywny. Konstruowanie procedury odwoławczej w taki sposób, że odwołanie od negatywnego rozstrzygnięcia o projekcie rozpatrywane jest przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie nie gwarantuje efektywności. Lokalny prawodawca powinien dążyć do tego, by zaskarżone rozstrzygnięcie było kontrolowane przez inny podmiot niż ten orzekający w takiej swoistej pierwszej instancji. Ciekawym rozwiązaniem jest możliwość powołania specjalnego zespołu zajmującego się budżetem obywatelskim, który składa się z urzędników, radnych i przedstawicieli mieszkańców. Takie zespoły (rady) dedykowane budżetom partycypacyjnym istnieja w wielu polskich gminach. Uchwały o budżetach obywatelskich muszą czynić zadość sprawiedliwości proceduralnej. Niejasne zasady oceny projektów i urzędnicze uznanie w takim postępowaniu mogą przyczyniać się do fiaska inicjatywy. Mieszkańcy będą chętnie uczestniczyli w procedurze budżetu partycypacyjnego, jeżeli będą mogli liczyć na uczciwe potraktowanie swoich projektów.