Fundusz Dróg Samorządowych funkcjonuje od przeszło dwóch lat. W ramach programu samorządy mogą ubiegać się o dofinansowanie zadań drogowych lub mostowych w kwocie nawet do 80 proc. kosztów zadania. Dysponentem funduszu jest minister właściwy do spraw transportu.

Jaka procedura

Jednak procedura udzielania dofinansowania z funduszu jest wieloetapowa. Biorą w niej udział komisje działające przy wojewodach, sami wojewodowie, minister właściwy ds. transportu i prezes Rady Ministrów. Kwalifikacja wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania odbywa się zasadniczo w oparciu o 7 kryteriów wskazanych w ustawie. Kryteria te są niewymierne – ciężko przypisać im konkretne wartości punktowe.

Czytaj także:

Rząd: szersze działanie Funduszu Dróg Samorządowych

Sporo subiektywizmu

To w jakim stopniu kryterium jest spełnione zależy od subiektywnego poczucia członka komisji. Jak np. ocenić w wymierny sposób czy dane zadanie przekłada się na „zapewnienie spójności sieci dróg publicznych", czy „zwiększenie dostępności transportowej jednostek administracyjnych"?

Pierwotne wersje list z projektami przeznaczonymi do dofinansowania są sporządzane przez komisje działające przy wojewodach. Prawidłowość sporządzenia list podlega nadzorowi dysponenta funduszu. Ponadto prezes Rady Ministrów jest uprawniony do wprowadzania ostatecznych zmian w zakresie projektów zakwalifikowanych do dofinansowania.

Umowa z wojewodą

Zresztą samo umieszczenie zadania drogowego lub zadania mostowego na liście projektów zakwalifikowanych do dofinansowania nie oznacza, że samorząd otrzyma środki. Te mogą zostać wypłacone dopiero po zawarciu z wojewodą umowy na dofinansowanie projektu (art. 28 uFDS). Ustawodawca zastrzegł ponadto, że do procedury kształtowania list nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 27 uFDS). Oznacza to, że w procesie kwalifikowania wniosków do możliwości uzyskania dofinansowania nie są wydawane decyzje administracyjne.

Uznaniowe kryteria oceny projektów i procedurę konstruowania list zakładają możliwość znacznej ingerencji w ich treść administracji rządowej. Sposób rozdzielania środków z funduszu wywołuje niezadowolenie zainteresowanych samorządów.

Co na to sądy

W praktyce stało się niemożliwe poddanie sposobu kwalifikowania zadań drogowych do dofinansowania z FDS kontroli sądów administracyjnych. Te zdają się uważać, że skargi na sposób ukształtowania list nie mieszczą się w ich właściwości i odrzucają je.

Ponieważ listy zadań rekomendowanych do dofinansowania w ramach FDS są traktowane jako czynności materialno-techniczne, to podejmowane były próby by zaskarżyć je do WSA jako tzw. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Pierwsza sprawa tego rodzaju była rozpatrywana przez warszawski WSA. Sąd ten postanowieniem z 31 października 2019 r., V SA/Wa 1123/19 odrzucił skargę dotyczącą zatwierdzenia przez prezesa Rady Ministrów ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych. Zdaniem WSA „zatwierdzenie listy" nie jest ani decyzją administracyjną, ani „inną czynnością z zakresu administracji publicznej". Stąd sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Postanowienie to zostało jednak uchylone przez NSA – postanowienie z 14 lipca 2020 r., I GSK 486/20. Sąd II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia zapadające w ramach procedury naboru wniosków do FDS faktycznie wpływają na prawa zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego:

„Postępowanie w przedmiocie udzielenia dofinansowania zadań powiatowych oraz zadań gminnych ze środków Funduszu Dróg Samorządowych jest procedurą administracyjną wypełniającą wszystkie cechy postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. a podejmowane przez prezesa Rady Ministrów działania, o których mowa w art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy mają cechy aktu administracyjnego wydawanego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Ze względu zaś na dokonane wyłączenie, do postępowania wypełniającego cechy ogólnego postępowania administracyjnego nie stosuje się przepisów K.p.a., natomiast działania organu administracyjnego podejmowane na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy formalnie nie są decyzjami lub postanowieniami, czyli aktami administracyjnymi podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym.".

Uzasadnione kryteria

Rozstrzygnięcia te oparte są co prawda na uznaniu administracyjnym, z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę słowem „może" w treści art. 26 ust. 1 uFDS. Niemniej jednak uznanie administracyjne nie oznacza, że prezes Rady Ministrów może działać w sposób dowolny. Wprowadzenie zmian do listy zadań rekomendowanych do dofinansowania musi zostać dokonane w oparciu o ustawowe kryteria i uzasadnione.

Zdaniem autora

Jakub Dorosz-Kruczyński

Postanowienie NSA z lipca 2020 r. jest swoistym „światełkiem w tunelu" dla samorządów, które czują się pokrzywdzone sposobem dystrybucji środków finansowych z FDS. Orzeczenia sądów administracyjnych w większości opowiadają się za brakiem ich właściwości w takich sprawach. Postanowienia te wydają się jednak oparte na błędnych założeniach. Prawidłowe są natomiast ustalenia poczynione przez NSA w ww. postanowieniu zgodnie z którymi dystrybucja środków z Funduszu jest władczym działaniem z zakresu administracji publicznej. Niemniej jednak konieczne jest rozbudowanie „prosamorządowej" linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Może to nastąpić tylko na skutek licznych skarg na nieprawidłowości w dysponowaniu środkami z FDS.