Jednym z elementów wsparcia osób będących w trudnej sytuacji materialnej jest instytucja dodatków mieszkaniowych. Ustawodawca również i w tym zakresie decyduje się na przekazanie środków z danin publicznych, przy czym o ile wydaje się, że owo świadczenie może być konieczne dla osób rzeczywiście tego potrzebujących, to jednak możliwość ta nie powinna prowadzić do nadużyć czy skutkować brakiem chęci do polepszenia samemu własnej sytuacji materialnej.
Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (DzU z 2021, poz. 2021; dalej: u.d.m.). Ustawa w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie obligatoryjne warunki muszą zostać spełnione, aby właściwy organ wydał decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wnioskodawca, żeby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2 u.d.m.), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3 u.d.m.), powierzchni użytkowej lokalu (art. 5 u.d.m.) oraz ponoszenia opłat za zajmowany lokal mieszkalny, m.in. takich jak czynsz, opłaty eksploatacyjne, fundusz remontowy, koszty zarządu, wywóz śmieci, opłaty za centralne ogrzewanie, ciepłą wodę, zimną wodę, kanalizację zgodnie z faktycznym zużyciem (art. 6 u.d.m.). W świetle ustawowej regulacji proces dochodzenia do ostatecznego wyniku, czyli ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, wymaga uwzględnienia przez organy wielu czynników i wielu różnych danych, gdzie ustalenie średniego miesięcznego dochodu na osobę w danym gospodarstwie domowym jest zagadnieniem kluczowym (wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2022 r., sygn. III SA/Gd 1051/21).
Czytaj więcej
Organy administracji publicznej powinny postępować tak, aby każdy mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia.
Trudna sytuacja
Celem instytucji dodatków mieszkaniowych jest wsparcie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, których nie stać na ponoszenie wydatków związanych z mieszkaniem, stanowiącym podstawową potrzebę. Uprawnienie do tego rodzaju wsparcia oparte jest o kryterium dochodowe gospodarstwa domowego, a nie o kryterium majątkowe (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 2896/21). Należy podkreślić, że dodatki mieszkaniowe stanowią formę pomocy państwa dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, przy czym osoby te muszą partycypować (współdziałać) w przezwyciężaniu swojej trudnej sytuacji. Konsekwencją tego jest okoliczność, iż osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy musi ponosić i uiszczać pozostałą (poza tym dodatkiem) część opłat dotyczących utrzymania lokalu (wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2022 r., sygn. III SA/Gd 379/21).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, które wynikają ze zwiększonych wydatków na mieszkanie oraz podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym ta osoba mieszka. Dodatek mieszkaniowy nie może zatem służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba, która się o niego ubiega nie zamieszkuje. W sytuacji, gdy osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to nawet jeśli spełniałaby ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu i przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem, który uprawnia do otrzymania dodatku mieszkaniowego, jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny (wyrok WSA w Łodzi z 14 września 2022 r., sygn. III SA/Łd 434/22 oraz orzecznictwo powołane w jego uzasadnieniu).
Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Artykuł 7 ust. 1 u.d.m. określa kompetencję organu wykonawczego gminy do załatwienia sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Tak wydawana decyzja ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez stronę wymaganych warunków oraz ustalenia stanu faktycznego, który pozwala na zakwalifikowanie danej osoby jako uprawnionej do otrzymania tego świadczenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wydać decyzję pozytywną. Z kolei art. 7 ust. 3 u.d.m. zawiera przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. Ustalenie tych przesłanek, tj. wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy lub mniejszej liczby osób faktycznie wspólnie stale zamieszkujących oraz gospodarujących z wnioskodawcą aniżeli wykazana w deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, nakazuje organowi wydanie decyzji odmownej (wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 2974/21).
Obowiązek współdziałania
Przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nakładają na wnioskodawcę obowiązek współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładanego ustalenia okoliczności faktycznych. Właściwy organ jest uprawniony do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a upoważniony przez organ pracownik organu przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, które zawiera w szczególności dane o posiadanych ruchomościach i nieruchomościach, zasobach pieniężnych. Natomiast odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie podejmowanych przez organ działań w zakresie realizacji obowiązków ustawowych, tj. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, można poczytywać za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 u.d.m., która skutkuje brakiem przyznania dodatku mieszkaniowego (wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 2974/21).
Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie jednoosobowym 40 proc. przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, a w gospodarstwie wieloosobowym 30 proc. tej kwoty. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest także wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób (członków gospodarstwa domowego) zamieszkujących w danym lokalu (art. 5 u.d.m.). Przez gospodarstwo domowe należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (wyrok WSA w Łodzi z 14 września 2022 r., sygn. III SA/Łd 434/22).
Wyłącznie na wniosek
Należy pamiętać, że postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wszczyna się wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej. Jednocześnie trzeba podkreślić, iż dodatek ten przysługuje nie od dnia wydania decyzji, ale od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Uprawnienie do dodatku mieszkaniowego powstaje zatem od pierwszego dnia miesiąca, który następuje po dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, natomiast uprawnienie to przysługuje dopiero z dniem wydania decyzji. To decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego kształtuje to uprawnienie, określając, od jakiego okresu ono obowiązuje. Obowiązkiem organu jest, żeby do dnia wydania decyzji uwzględnił cały materiał dowodowy, jaki został zebrany (złożony) w czasie procedowania nad wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 101/19 ).
Wstrzymanie wypłaty
W przypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłata dodatku mieszkaniowego zostaje wstrzymana, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Dodatek mieszkaniowy wypłaca się zarządcy budynku albo innej osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny, z góry, w terminie do dziesiątego dnia każdego miesiąca. Ustalenie okoliczności o nieregulowaniu na bieżąco należności za lokal następuje na podstawie przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, które nie musi ograniczać się wyłącznie do odnotowania informacji pochodzącej od podmiotu pobierającego należności za lokale mieszkalne. Skarżący, będący stroną takiego postępowania, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem drugiej instancji, może zawnioskować lub przedłożyć dowody wskazujące, że po dacie przyznania mu dodatku mieszkaniowego uiszczał na bieżąco należności za lokal. Mogą to być np. dowody zapłaty należności w postaci przelewów opłat na konto zarządcy albo wspólnoty (wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 700/21).
W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego lub odmowie jego przyznania nie jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Regulacje dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania oraz sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie dając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami wskazanymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza określonymi w ustawie. Organy mają obowiązek stosowania aktualnych norm prawa, a te nie dają możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego np. z uwagi na istniejące zadłużenie, brak możliwości zamieszkania czy brak środków do utrzymania lokalu mieszkalnego (wyrok WSA w Łodzi z 21 października 2021 r., sygn. III SA/Łd 331/21 oraz powołany w jego uzasadnieniu wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2017 r., IV SA/Gl 1084/16).
W kontekście omawianej problematyki warto również zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym uznano, że regulacje zawarte w ustawie o dodatkach mieszkaniowych zawierają kompleksowe uregulowanie przez ustawodawcę wymogów dotyczących trybu przyznawania dodatków mieszkaniowych, a zagadnienia te zostały przedstawione jednoznacznie i konkretnie, ustanawiając zamknięty katalog, enumeratywnie wyliczonych elementów, do podania których zobowiązany jest wnioskodawca świadczenia. Tym samym jakiekolwiek zamieszczanie w uchwale – akcie prawa miejscowego – dodatkowych danych we wniosku lub deklaracji, poza objętymi wskazanymi regulacjami uznać należy za wykraczające poza kompetencję ustawową (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 sierpnia 2022 r., sygn. IV SA/Wr 97/22).
Magdalena Kuchnio, radca prawny