Nowelizacja K.p.a. z 1 czerwca 2017 roku wprowadziła dotychczas nieuregulowaną kwestię, jaką jest współpraca między organami państw obcych. Wymóg ten dotyczy członków Unii Europejskiej oraz państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), stron Umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, tj. poza krajami Unii – Królestwo Norwegii, Republikę Islandii i Księstwo Liechtensteinu oraz Konfederację Szwajcarską ( art. 260f K.p.a.). Podobne regulacje są sukcesywnie wprowadzane do krajowych porządków prawnych państw członkowskich. Przykładowo, instytucje współdziałania w sprawach administracyjnych zostały określone w krajowych porządkach prawnych Hiszpanii, Niemiec, Portugalii, Włoch czy też Węgier.
Czytaj więcej
W znowelizowanym Kodeksie postępowania administracyjnego znalazł się dział regulujący zasady europejskiej współpracy administracyjnej.
Zasada pierwszeństwa
Rozdział VIIIa K.p.a. sytuuje zasadę pierwszeństwa przepisów prawa europejskiego w odniesieniu do prowadzenia czynności przez organ udzielający pomocy. Dotyczy to przepisów wynikających z regulacji określających postępowanie w dziedzinach regulowanych przez prawo europejskie, np. ochrona danych osobowych, prawa żywnościowego, zdrowia roślin i środków ochrony roślin. Oznacza to, że przepis K.p.a. nie stanowi podstawy prawnej obowiązku organu administracji publicznej udzielenia pomocy organom innego państwa członkowskiego oraz organom administracji Unii Europejskiej. Fundamentem współpracy organów administracji są przepisy traktatowe, umów międzynarodowych, których stroną jest Unia Europejska, rozporządzeń i dyrektyw. Warto podkreślić, że art. 260a § 1 K.p.a. nie reguluje zakresu przedmiotowego rodzaju spraw, w których występuje obowiązek udzielania pomocy. Świadczy to o aspekcie szerszym europejskiej współpracy, a mianowicie obowiązku udzielenia pomocy, a nie wyłącznie udzielenia informacji.
Organ administracji publicznej
Pomoc jest udzielana organom administracji Unii Europejskiej. Pod pojęciem „organy administracji Unii Europejskiej” należy rozumieć nie tylko Komisję Europejską, ale także różnego rodzaju agencje, komisje i komitety wykonujące prawo unijne lub kontrolujące i koordynujące działania państw członkowskich w zakresie stosowania, wykonywania i przestrzegania prawa administracyjnego Unii oraz prawa administracyjnego państw członkowskich.
Z kolei organ administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej udzielający pomocy z urzędu lub na wniosek organu państwa członkowskiego Unii Europejskiej działa w granicach kompetencji przyznanych przez prawo polskie.
W praktyce oznacza to, że unijny obowiązek udzielenia pomocy jest wykonywany na zasadach określonych w prawie unijnym, a wykonywanie tego obowiązku przez polski organ administracji na podstawie prawa polskiego. Polski organ administracji nie może podejmować działań lub czynności, które nie mieszczą się w granicach kompetencji wyznaczonych temu organowi przepisami prawa polskiego, np. K.p.a.
Przedmiot współpracy
Organ administracji publicznej udziela pomocy z urzędu albo na wniosek. Pomoc ta obejmuje trzy kategorie: udostępnianie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, wykonywanie czynności procesowych w ramach pomocy prawnej oraz udostępniania posiadanych przez organ informacji o okolicznościach prawnych, np. o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, pozbawieniu prawa wykonywania zawodu, nabytych uprawnieniach.
Po pierwsze, udostępnianie informacji lub wzajemna wymiana informacji jest podstawową formą wykonywania wzajemnej pomocy lub europejskiej współpracy administracyjnej. Dane te mogą być przekazywane bezpośrednio organowi wnioskującemu drogą elektroniczną lub pisemną albo za pośrednictwem systemów wymiany informacji. Przykładem takiej współpracy jest System Informacji Celnej, w tym „identyfikująca baza danych rejestru celnego”. Przedstawiciele doktryny na podstawie istniejących przepisów mają wątpliwości, czy udzielanie informacji prawnej ma się odbywać w formie wskazania podstaw prawnych dopuszczalności wnioskowanego działania, czy też na interpretacji stanu faktycznego.
Drugą kategorią form współpracy jest „wykonywanie czynności procesowych w ramach pomocy prawnej”. Określenie „pomoc prawna” jest stosowane w prawie Unii Europejskiej na oznaczenie pomocy prawnej w sprawach cywilnych i karnych. Poza tym pojęcie to oznacza w istocie prawo do pomocy prawnej z urzędu dla np. podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1919 z 26 października 2016 r. w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. We wniosku o udzielenie pomocy musi być wskazane działanie lub czynność, która ma być podjęta w ramach udzielenia pomocy. Udzielenie pomocy może polegać na przekazaniu informacji lub dokonaniu czynności procesowych takich jak np. przesłuchanie świadka, doręczenie pisma, przeprowadzenie oględzin.
Elementy wniosku
Na gruncie pomocy prawnej w K.p.a. ustawodawca nie określa szczególnych wymogów co do elementów koniecznych dla formalnej skuteczności środka inicjującego postępowanie. Zgodnie z art. 260b § 1 K.p.a. od wnioskodawcy oczekuje się, aby pismo posiadało uzasadnienie oraz zostało sporządzone w jednym z 24 oficjalnych języków Unii Europejskiej.
Na adresacie wniosku spoczywa obowiązek poinformowania organu wnioskującego o wszczęciu postępowania. Ustawodawca jednocześnie dopuścił możliwość odstąpienia od informacji. Uzasadnieniem tego postępowania organu jest istnienie przyzwolenia wynikającego z odrębnych przepisów. Zgodnie z utrwaloną w polskim porządku prawnym zasadą taki przepis powinien być jasno i wyraźnie określony w innych aktach prawnych. Inną z możliwości jest powołanie się na klauzulę porządku publicznego, która zezwala na odstępstwo od norm podstawowych wynikających z konkretnego aktu prawa unijnego.
Rozpatrzenie wniosku
W przypadku uchybienia wskazanym powyżej wymogom formalnym wniosku o udzielenie pomocy w ramach europejskiej współpracy administracyjnej, polski organ administracji po uprzedniej kontroli obowiązany jest do wezwania podmiotu wnioskującego do uzupełnienia braków formalnych. W polskich warunkach termin ten wynosi jedynie 14 dni od doręczenia wezwania do usunięcia braków organowi wnioskującemu. Termin ten wydaje się dość krótki z punktu widzenia obrotu dokumentów na terenie Europy. Brak uzupełnienia dokumentów lub brak podstaw do udzielania pomocy nie będzie podlegał rozpatrzeniu i zostanie zwrócony wnioskodawcy.
Jednocześnie przedstawiona procedura nie wyklucza, aby ponowienie takiego wniosku nie było dopuszczalne w przyszłości.
Zgodnie z treścią art. 260b § 4 K.p.a. termin na rozpatrzenie wniosku powinien wynikać z regulacji prawa Unii Europejskiej. ReNEUAL – Model Kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej przyjął termin maksymalny do trzech miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. W przypadku kiedy nie ma ustalonego terminu wynikającego z prawa unijnego, przyjęto, że polski organ administracji jest obowiązany do udzielenia odpowiedzi bez zbędnej zwłoki. Biorąc pod uwagę zasadę wynikającą z art. 35 § 1 K.p.a., udzielenie pomocy organowi wnioskującemu nie może przekroczyć jednego miesiąca od daty wpływu. Przepisy te nie dają jednoznacznej odpowiedzi o przypadku przekroczenia tego terminu powyżej jednego miesiąca. W warunkach polskich, organ byłby zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu rozpoznania sprawy, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponagleń.
Zdaniem autorki
Karolina Wierzbicka - prawnik, doktorantka Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Łódzkiego
Koszty współpracy
Wykonywanie obowiązków europejskiej współpracy administracyjnej może się wiązać z pewnymi kosztami. Do nich należy zaliczyć stałe koszty działania organu (bieżące) związane z jego funkcjonowaniem oraz wydatki ponoszone przez organ na rzecz usług wykonywanych przez podmioty zewnętrzne, np. tłumaczy, biegłych, świadków czy innych osób wezwanych. Można założyć, że wykonanie czynności pomocy nie zwiększy istotnie kosztów stałych. Natomiast wydatki z tego tytułu na rzecz podmiotów zewnętrznych mogą okazać się istotne.
W pierwszej kolejności zasady rozdziału kosztów wykonania obowiązku pomocy powinny wynikać z przepisów prawa unijnego. Natomiast w przypadku braku takowych rozwiązań K.p.a. w ramach europejskiej współpracy administracyjnej przewiduje, że każdy z organów ponosi koszty swojego działania. Organ krajowy może zatem być obowiązany do pokrycia kosztów z tytułu wezwań, sporządzonej opinii biegłego czy innych zleconych dowodów. W tej sytuacji należy stosować przepisy K.p.a. odnoszące się do kosztów postępowania administracyjnego przepisy Kodeksu. Można to uzasadnić zasadą lojalnej współpracy, a także perspektywą skorzystania z pomocy w przyszłości przez polski organ administracji.
