Zadania gminy w ochronie środowiska

Tematyka ochrony środowiska zajmuje coraz więcej przestrzeni w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego. W celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska tworzone są programy w drodze aktu prawa miejscowego. Zakres działania lokalnego ustawodawcy wyznacza w tym przypadku ustawa i rozporządzenia z zakresu ochrony środowiska.

Ustawa prawo ochrony środowiska  

Przepisy dotyczące ochrony środowiska odznaczają się określonym rygoryzmem, co wynika ze specyfiki charakteru problematyki jaką regulują, a mianowicie ochrony dobra, jakim jest środowisko. Podstawa programów środowiskowych wynika z treści art. 84 ust. 1 p.o.ś.  Przepis ten ma na celu doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi. Uregulowanie to następuje w drodze aktu prawa miejscowego, które są później publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Innymi słowy przepis ten stanowi normę kompetencyjną do ustanowienia przez właściwy organ programów mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Czytaj więcej:

Administracja

Gmina nie może dokładać mieszkańcom do budowy studni

Budowa studni głębinowych na cele mie...

Pro

W przypadku konkretnego zagadnienia, np. ochrony powietrza, opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji. Może ono mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje.

Art. 84 p.o.ś. wskazuje ramy zakresu regulacji tego aktu prawa miejscowego. W programie ustala się:

1) obszar objęty zakresem jego obowiązywania;

2) naruszone standardy jakości środowiska wraz z podaniem zakresu naruszenia;

3) podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska;

4) harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działań;

5) podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie;

6) w razie potrzeby dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na:

a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku,

b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych pozwoleniach,

c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat;

7) obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu;

8) sposób kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i jego efektów.

Zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska „programy ochrony środowiska” mają realizować politykę ekologiczną państwa (art. 17 ust. 1). Ich treść ma znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Dopiero w kolejnym etapie odrębnie nazwane przez ustawodawcę „programy” (bez określenia ochrony środowiska), o jakim mowa w przywołanym powyżej przepisie mogą zawierać regulacje powszechnie obowiązujące, gdyż ich celem jest doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości ochrony środowiska przez wszystkie podmioty.

Programy ochrony powietrza

W ostatnich latach w odbiorze społecznym mówi się więcej o poprawie jakości powietrza. Obowiązek sporządzania takich programów wynika z art. 91 ust. 1 p.o.ś.  Co ważne, organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają wpływu na treść programu ochrony powietrza. Nie są też organami uprawnionymi do oceny zapisów programu ochrony powietrza i zadań nim nałożonych na organ wykonawczy gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 p.o.ś., zarząd województwa jest odpowiedzialny za opracowanie projektu programu ochrony powietrza, natomiast jego uchwalenie powierza się sejmikowi województwa. 

Zarząd województwa, zgodnie z przepisami o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony powietrza. Opracowany przez zarząd województwa projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza powinien uwzględniać przeprowadzone przez zarząd województwa analizy udziału w przekroczeniach poziomów substancji w powietrzu poszczególnych grup źródeł emisji tych substancji i określać odpowiednie działania naprawcze w przypadku przekroczenia obowiązujących poziomów dopuszczalnych lub poziomów docelowych substancji. Dodatkowo projekt programu ochrony powietrza powinien uwzględniać cele zawarte w innych dokumentach planistycznych i strategicznych, w tym w krajowym programie ochrony powietrza, wojewódzkich programach ochrony środowiska i regionalnych programach operacyjnych.

Ważna rola sejmiku województwa

W świetle tego przepisu sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten wprowadził możliwość ograniczania konstytucyjnie chronionego prawa własności, jednak nie oznacza to, że tylko przepis rangi ustawowej musi regulować całościowo zagadnienia objęte taką materią. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w demokratycznym państwie prawnym, którego organy respektują zasadę subsydiarności, dopuszczalnym jest upoważnianie organów samorządów terytorialnych do regulowania spraw na podstawie delegacji ustawowej związanych z ochroną środowiska i ochroną zdrowia ludzi. To ustawodawca zdecydował, iż organy stanowiące samorządów województw mają prawo do podejmowania uchwał wprowadzających ograniczenia co do korzystania z instalacji, w których zachodzi proces spalania paliw stałych, jak i rodzajów paliw stałych podlegających spalaniu w tych instalacjach.

W przypadku, gdy np., mieszkaniec danej jednostki samorządu terytorialnego uzna, że omawiana uchwała narusza prawo, czyli nie odpowiada regulacjom ustawy Prawo ochrony środowiska czy też narusza jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, to może ona zaskarżyć konkretny przepis do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 prawa postępowania przed sądami administracyjnymi - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Poprawa jakości środowiska ma cenę

Dążenie do poprawy standardów musi uwzględniać zasoby ekonomiczne. Osiągnięcie „poziomu docelowego” do którego odnosi się art. 91 ust. 5 ww. ustawy, oznacza poziom, który ma być osiągnięty w określonym czasie za pomocą „ekonomicznie uzasadnionych działań” technicznych i technologicznych (art. 3 pkt 28 lit. b ww. ustawy). Tym samym osiągnięcie poziomu docelowego w zakresie np. czystości powietrza nie może być rozumiane jako obowiązek osiągnięcia w każdym przypadku, bez względu na koszty, poziomu idealnego, choć taki powinien być oczekiwany kierunek ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych. Można to także uzasadnić zasadą zrównoważonego rozwoju, proporcjonalności oraz zasadą przezorności.

Karolina Wierzbicka

Zdaniem autora

Karolina Wierzbicka, adwokat, doktorantka Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Łódzkiego

Planowanie energetyczne

Istotną kwestią uchwalania programów poprawy jakości środowiska jest planowanie energetyczne. Szczególną rolę w tym zakresie przypisuje się samorządom gminnym przez zobowiązanie ich do planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na swoim terenie.

Otóż zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem gminy jest zapewnienie zaspokojenia zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Wśród zadań własnych gminy wymienia się w szczególności sprawy: zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei prawo energetyczne w art. 18 wskazuje na sposób wywiązywania się gminy z obowiązków nałożonych na nią przez ustawę o samorządzie gminnym. Aktywność legislacyjna gminy nie może funkcjonować niezależnie od polityk przyjętych na poziomie centralnym jak i lokalnym. Działania gminy powinny być zgodne z założeniami polityki energetycznej państwa, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także z odpowiednim programem ochrony powietrza, przyjętym na podstawie art. 91 P.o.ś. Polskie Prawo energetyczne przewiduje dwa rodzaje dokumentów planistycznych: Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe oraz Plan zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe.