Jak stanowi art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
Rada gminy podejmuje zatem uchwałę albo o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, albo o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Podjęcie uchwały nie jest konsekwencją uzyskania przez jej projekt wymaganej liczby głosów, ale samego faktu przeprowadzenia głosowania. Wynik głosowania ma wpływ na treść uchwały, natomiast nie ma znaczenia dla samego jej podjęcia.
Czytaj więcej:
Skoro ustawodawca stwierdził, że nieudzielenie wójtowi w drodze uchwały wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, oznacza to, że w obu przypadkach ma miejsce podjęcie uchwały, co z kolei przekłada się na obowiązek jej sporządzenia. W przypadku podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania wiążący pozostaje projekt, nad którym głosowali radni.
Jeśli jednak dojdzie do podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania, konieczność jej sporządzenia powstanie post factum, a więc już po głosowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że brak sporządzenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania skutkowałby tym, że taka uchwała nie podlegałaby nadzorowi wojewody w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g.
W takiej sytuacji jedynym dokumentem, który wskazywałby, że nie doszło do udzielenia wotum zaufania wójtowi, byłby protokół z danej sesji rady gminy, który nie jest uchwałą. W wyroku z 9 lutego 2022 r. (III OSK 4795/21; LEX nr 3330415) NSA uznał za konieczne następcze sporządzenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi, chociaż nie wypowiedział się co do obowiązku sporządzenia jej uzasadnienia.
Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi stanowi normatywną konsekwencję nieprzyjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi takiego wotum. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że radni nie głosują nad projektem uchwały negatywnej, ale nad projektem uchwały pozytywnej i to wyłącznie ten projekt uchwały powinien zawierać uzasadnienie w momencie głosowania (wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., III OSK 558/22; LEX nr 3430467).
Ocena raportu o stanie gminy
Podjęcie uchwały dotyczącej udzielenia wotum zaufania wójtowi jest następstwem przedstawienia przez niego raportu o stanie gminy (art. 28aa ust. 1 u.s.g.), rozpatrzenia tego raportu przez radę (art. 28aa ust. 4 u.s.g.) i przeprowadzenia nad nim debaty (art. 28aa ust. 9 u.s.g.).
Wynik głosowania nad uchwałą o udzieleniu wotum zaufania wójtowi stanowi zatem wypadkową ocen raportu o stanie gminy przez poszczególnych radnych. W przypadku udzielenia wotum zaufania wójtowi motywy, jakimi kierował się każdy z radnych podczas głosowania, nie mają znaczenia, a za wiążące uznaje się założenie, że działalność wójta przedstawiona w raporcie podlegała większościowej akceptacji.
W judykaturze podkreśla się, że istotne jest wyłącznie zawarte w uchwale stanowisko organu stanowiącego, a nie poszczególnych jego członków. Analogiczne oceny prawne formułowane są wobec uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania. Podjęcie takiej uchwały jest prawnym następstwem braku akceptacji działalności wójta, która została przedstawiona w raporcie o stanie gminy. Z uwagi na wielość płaszczyzn, obszarów oraz sfer, w których funkcjonuje gmina, raport taki jest złożony i obszerny. Motywy, którymi kierował się każdy z radnych, oddając głos w głosowaniu, w którym nie doszło do udzielenia wójtowi wotum zaufania, mogą odnosić się do różnych elementów raportu, a żaden z radnych nie jest zobowiązany do ich ujawniania. Radny nie jest bowiem zobowiązany do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy, a to, czy ktokolwiek podczas takiej debaty faktycznie zabrał głos, pozostaje bez znaczenia dla ważności uchwały, która została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. (wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., III OSK 558/22; LEX nr 3430467, z odwołaniem się do wyroku NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 600/20; LEX nr 3064738).
Motywy, którymi kierują się radni
W orzecznictwie wyjaśniono, że indywidualne motywy każdego z radnych, jakimi kierowali się podczas głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania, nie podlegają zbiorczemu zredukowaniu do sui generis podsumowania, które ma być podstawą do sporządzenia uzasadnienia uchwały o odmowie udzielenia mu wotum zaufania, i to już po jej podjęciu.
Podkreślono, że nie ma żadnej podstawy prawnej, na podstawie której można byłoby ustalić, kto jest zobowiązany do sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały, w jakim trybie miałoby nastąpić odebranie od każdego z radnych oświadczenia o motywach, którymi się kierował, oddając swój głos, i wreszcie, w jaki sposób skonstruować uzasadnienie uchwały reprezentatywne dla każdego z tych oświadczeń.
Ponadto niejasne byłoby także i to, czy należy uwzględniać oświadczenia wyłącznie tych radnych, którzy zagłosowali „przeciw” udzieleniu wotum zaufania wójtowi albo wstrzymali się od głosu, czy także tych, którzy głosowali „za”. Zaznaczono także, że ujawnione w uzasadnieniu uchwały o odmowie udzielenia wójtowi wotum zaufania motywy jej podjęcia nie mogłyby podlegać weryfikacji z perspektywy ich zgodności z prawem. Podkreślono, że dokonywana w ramach nadzoru przez wojewodę czy w ramach sądowej kontroli przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem takiej uchwały nie może wkraczać w sferę wewnętrznej motywacji danych radnych, którzy brali udział w głosowaniu.
Kontrola legalności uchwały o odmowie udzielenia wójtowi wotum zaufania nie może stanowić forum, na którym toczyłby się spór o zasadność negatywnej oceny działalności wójta, która została przedstawiona w raporcie o stanie gminy. Nie można zatem zobowiązywać radnego, żeby po głosowaniu podał motywy, którymi się kierował, oddając swój głos. Jedyną formą ujawnienia oceny działalności wójta przez radnego – poza samym głosowaniem nad udzieleniem mu wotum zaufania – jest wzięcie udziału w debacie nad raportem o stanie gminy, które nie jest obowiązkowe (wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., III OSK 558/22; LEX nr 3430467).
Funkcja uzasadnienia
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że główną funkcją uzasadnienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ujawnienie motywów jej podjęcia.
W istocie uzasadnienie sprowadza się do wykazania, że organ stanowiący właściwie zrealizował swoją kompetencję uchwałodawczą, ergo podjął wszystkie prawem wymagane kroki, żeby tę kompetencję aktywować.
Odtworzeniu muszą więc podlegać okoliczności pozwalające na wykluczenie zarzutu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego faktycznie działał „na przedpolu” swych kompetencji uchwałodawczych, a sama uchwała jest w istocie arbitralna, ponieważ nie opiera się na ustawowych przesłankach jej podjęcia. NSA przyjął, że dla oceny legalności podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. zasadnicze znaczenie ma zachowanie wymogów formalnych, a zatem przedstawienie przez wójta raportu o stanie gminy i rozpatrzenie tego raportu w drodze debaty.
Są to takie elementy formalne, które aktywują kompetencję rady do podjęcia uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Sąd wskazał, że uzasadnienie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, z uwagi na normatywną konstrukcję jej podjęcia (art. 28aa ust. 9 u.s.g.), może ograniczać się do podania jej podstawy prawnej oraz powołania się na fakt niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad przedstawionym raportem o stanie gminy.
NSA uznał, że niesporządzenie uzasadnienia uchwały podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. w przedmiocie odmowy udzielenia wójtowi wotum zaufania nie powinno być ex cathedra traktowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. (wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., III OSK 558/22; LEX nr 3430467).
NSA wskazał także, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania na podstawie art. 28 aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.).
Co za tym idzie – nie sposób uznać, żeby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., III OSK 992/22, z odwołaniem się do postanowień NSA: z 16 listopada 2022 r., III OSK 6056/21; LEX nr 3598806; z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5083/21; LEX nr 3355573 i z 14 stycznia 2022 r., III OSK 4896/21; ONSAiWSA 2022/3/48; LEX nr 3347412).
Elementy uchwały
W orzecznictwie wskazano, że uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna zawierać w szczególności tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Powinna też zawierać przepisy o wejściu uchwały w życie. Natomiast okoliczność, że nie uzasadniono w sposób wyczerpujący podjętej uchwały, nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Uchwała dotycząca udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania jest podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy i po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem oraz wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do dokonania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania.
W judykaturze podkreśla się, że to treść raportu, a czasem także treść i przebieg debaty nad raportem stanowią poniekąd uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to – z woli ustawodawcy – posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest rezultatem wewnętrznego przekonania każdego z radnych.
W tej sytuacji ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, ponieważ jest to związane z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwe jest uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, ponieważ jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały. W orzecznictwie stwierdzono, że nie sposób dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały odtworzyć motywów radnych, a więc tego, czym się oni kierowali, głosując, co ocenili dobrze, a co źle w przedłożonym radzie gminy przez wójta raporcie o stanie gminy.
W takich sytuacjach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje oraz argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy. Wówczas jakakolwiek kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, jak również sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem (wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 422/22; LEX nr 3595174).
Podstawa prawna:
art. 28aa ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 40 ze zm.)
Autorka jest radcą prawnym
