Konstrukcja prawna zażalenia w K.p.a. ukształtowana jest co do wielu elementów odmiennie niż w przypadku odwołania.

Istota zażalenia

Najważniejsza różnica, rzutująca w konsekwencji na inne, dotyczy przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie służy od decyzji administracyjnej. Zażalenie jest natomiast środkiem prawnym przysługującym, poza wyjątkowym rozwiązaniem wynikającym z art. 37 K.p.a., na postanowienia. W praktyce zażalenie występuje rzadziej niż możliwość wniesienia odwołania. Zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia.  W przypadku wydania postanowienia przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje zażalenie na postanowienie, ale strona ma prawo złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Warto podkreślić, że sytuacje, kiedy przysługuje zażalenie są wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec tego niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 K.p.a. Natomiast odwołanie, które zgodnie z art. 127 K.p.a., przysługuje od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym.

O ile zatem odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, Błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji co do możliwości jego zaskarżenia nie oznacza przyznania stronie prawa do takiego zaskarżenia. Prawo do zaskarżenia danego orzeczenia lub czynności organu wynikać bowiem musi z przepisu ustawy i nie podlega dowolnej modyfikacji. W zakresie zaskarżalności postanowień przepis art. 141 § 1 K.p.a. stanowi wyraźnie, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Błędne pouczenie dokonane przez organ nie kreuje dla strony postępowania uprawnień przewidzianych normami ustawowymi, a wobec tego nie stwarza prawa do skutecznego złożenia zażalenia.

Kto może wnieść zażalenie

Prawem do wniesienia zażalenia dysponują nie tylko strony, lecz także inne podmioty - adresaci postanowienia, jeśli K.p.a. tak stanowi. 

Analiza przepisów

K.p.a. pozwala wyróżnić następujące kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień:

- strona postępowania,

- organizacja społeczna (art. 31 § 2),

- organizacja społeczna działająca na prawach strony, zainteresowany (art. 59 § 1),

- świadek, biegły, osoba trzecia (posiadająca przedmiot oględzin lub uczestnicząca w rozprawie – art. 88 § 1 i 2),

- organ egzekucyjny (art. 113 § 2 i 3),

- osoba ubiegająca się o zaświadczenie (art. 219),

- osoba zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania (art. 264).

Powyższe wynika z tego, że zażalenie, jako środek zaskarżenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencję do rozstrzygnięcia tylko tej kwestii (wybranego zagadnienia), której dotyczy rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu. Nie daje natomiast podstaw do przejęcia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania. Oznacza to, że w tym przypadku organ nie może z automatu przejąć całości postępowania. Postępowanie zażaleniowe oparte jest na zasadzie skargowości, a zatem nie może zostać uruchomione z urzędu. To znaczy, że organ nie może „wyręczyć” stron i innych podmiotów w złożeniu zażalenia. Z drugiej strony ten środek zaskarżenia w ocenie piśmiennictwa jest wyrazem dbania ustawodawcy o interes strony, który może zostać naruszony nie tylko poprzez akt kończący postępowanie (zwykle decyzję administracyjną), ale także na skutek podejmowania innych czynności. 

W praktyce organ stara się stosować zasady ekonomiki procesowej. W przypadku kumulacji różnych środków zaskarżenia, np. w sytuacji złożenia od decyzji/postanowienia organu pierwszej instancji wielu odwołań/zażaleń, organ odwoławczy powinien wydać w jednym terminie jedną decyzję/postanowienie, w których rozstrzygnie o wszystkich tych odwołaniach/zażaleniach. Zdaniem sądów administracyjnych jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania/zażalenia tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze/zażaleniowe, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez inną stronę postępowania. Z drugiej strony niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań/zażaleń jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji obligującym Sąd do uchylenia kontrolowanej decyzji/postanowienia organu odwoławczego.

Kwestie formalne

Samo wniesienie zażalenia nie świadczy jeszcze o jego skuteczności. Organ weryfikuje najpierw kwestie formalne.  Kontrola dopuszczalności zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ drugiej instancji po jego otrzymaniu. Z kolei warunkiem skuteczności czynności procesowej, w tym przypadku wniesienia zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu do jego złożenia. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia zażalenia ma charakter zawity. Dokonanie tej czynności po jego upływie jest zatem bezskuteczne. W przypadku uchybienia terminu każdy z legitymowanych podmiotów ma prawo podjąć czynności ukierunkowane na jego przywrócenie. 

W tym przypadku stosujemy analogicznie przepisy dotyczące podania. W tym przypadku  podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przez podanie, w rozumieniu K.p.a., rozumie się również żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia – art. 63 § 1 K.p.a. Przepisy postępowania administracyjnego są bardziej liberalne co do takich błędów. Tym samym wniesienie zażalenia do organu niewłaściwego nie powoduje dla strony negatywnych konsekwencji związanych z uchybieniem terminowi, jeżeli możliwość skutecznego wniesienia zażalenia jest ograniczona terminem, a jego upływ nastąpił między wniesieniem zażalenia przez stronę a jego przekazaniem do organu właściwego, np. zamiast do urzędu gminy składamy do ośrodka pomocy społecznej. W literaturze przyjmuje się, że „załatwienie zażalenia przez organ zażaleniowy następuje dopiero wówczas, gdy zażalenia wniesionego za pośrednictwem organu I instancji, ten ostatni zgodnie z żądaniami skarżącego nie uwzględnił w całości”.

Zdaniem autorki

Karolina Wierzbicka, adwokat, doktorantka Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Łódzkiego

Dopóki nie odbierze się pisma z postanowieniem lub nie usłyszy postanowienia w formie ustnej, to wniesienie zażalenia przed tą czynnością nie odniesie pozytywnego skutku. Sztywne przepisy dotyczące doręczeń w zasadzie dają konkretne zabezpieczenie jednostce przed obliczem administracji. Przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako „na szkodę” obywatela, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że nawet jeżeli doręczenie rozstrzygnięcia było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne.

Co do zasady wniesienie środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przed dniem doręczenia stronie rozstrzygnięcia, tj. przed wejściem danego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność środka zaskarżenia.

Zatem, gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, czyli zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 K.p.a. Otrzymuje się wówczas postanowienie o odrzuceniu takiego środka prawnego. Wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem w ocenie przedstawicieli doktryny niewątpliwie przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Inaczej mówiąc, gdyby organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia wniesiony przed wejściem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, to wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.