Celem wprowadzenia systematyzacji jednostek redakcyjnych (paragrafów) aktu normatywnego jest oznaczenie znajdujących się w określonym miejscu aktu, jednorodnych merytorycznie lub legislacyjnie grup przepisów, co ma zwiększyć jego czytelność. Prawidłowa systematyzacja pozwala łatwiej „poruszać się” po akcie, odnajdować właściwe przepisy i zestawiać je z innymi, z którymi łącznie stanowią normę prawną.
Nie zawsze trzeba dzielić
Zasadniczym dylematem jest, kiedy wprowadzić systematyzację, od ilu paragrafów, od ilu stron tekstu przepisów?
Czytaj więcej:
Nie ma tutaj prostego, matematycznego algorytmu. Czasami dłuższy, liczący kilkadziesiąt paragrafów akt nie wymaga podziału na rozdziały. Podział na rozdziały i ewentualnie na działy należy wprowadzić w akcie, jeżeli:
- znajdują się w nim różne rodzaje przepisów – merytoryczne, przejściowe, dostosowujące i końcowe,
- przepisy merytoryczne dotyczą różnych aspektów stosowania prawa – określenia praw i obowiązków adresatów, procedur postępowania, zadań, kompetencji lub trybu działania organów, które można umiejscowić w następujących po sobie paragrafach,
- tytuły rozdziałów (działów) zwięźle odzwierciedlają cały zakres przepisów znajdujących się we wszystkich wydzielonych jednostkach systematyzacyjnych,
- systematyzacja realnie ułatwi korzystanie z aktu.
Zgodnie z § 124a rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (DzU z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) przepisy aktów podustawowych, w tym uchwał i zarządzeń, grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy. Wyjątkowo można wprowadzić dodatkowo oddziały jako jednostki systematyzacyjne niższego stopnia niż rozdział. Jednostki systematyzacyjne wyższego stopnia stosuje się tylko w przypadku, gdy co najmniej w stosunku do jednej z nich zastosowano uprzednio odpowiednie jednostki systematyzacyjne niższego stopnia – czyli jeżeli wprowadzono podział na działy, to przynajmniej jeden z nich musi być podzielony na rozdziały. Jeżeli wprowadzono podział na jednostki systematyzacyjne, to muszą nim być objęte wszystkie paragrafy, a każda jednostka musi składać się wyłącznie z przepisów, których zakres jest określony w tytule danej systematyzacyjnej.
Nazwa jednostki systematyzacyjnej składa się z:
- oznaczenia, które stanowi wyraz „Rozdział” z liczbą porządkową zapisaną cyfrą arabską, a w przypadku działu zapisany wielkimi literami wyraz „DZIAŁ” z numerem zapisanym cyfrą rzymską,
- tytułu, który stanowi zwięzłe określenie treści lub zakresu regulowanych spraw, rozpoczętego wielką literą i zapisanego pogrubionymi literami.
W praktyce powinno wyglądać to tak:
DZIAŁ II
Organy gminy
Rozdział 1
Rada gminy
Błędy w systematyzacji
W samorządowej praktyce legislacyjnej popełnianych jest wiele błędów związanych z systematyzacją uchwał i zarządzeń. Z doświadczenia autora wynika, że część niżej opisanych błędów wynika z tego, że autorzy projektów bezkrytycznie powielają błędne rozwiązania zastosowane w poprzednim (uchylanym) akcie. To, że np. wcześniej obowiązujący akt podzielono na rozdziały, nie oznacza, że zrobiono to zasadnie. Najczęściej popełniane błędy:
- mimo że samorządowy akt normatywny nie jest długi, dotyczy najczęściej spraw o ograniczonym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, wprowadzany jest przedwczesny podział na rozdziały, nieuzasadniony długością aktu i jego merytorycznym skomplikowaniem,
- w ramach rozdziałów wprowadzane są nieoznaczone rodzajowo i liczbowo śródtytuły – mają one ułatwiać orientację czytającego, ale stanowią problem, kiedy jest potrzeba nowelizacji paragrafów znajdujących się przed lub po takim śródtytule,
- oznaczenia i tytuł jednostek systematyzacyjnych są pisane i formatowane niezgodnie z z.t.p., np. oznaczenia rozdziałów i działów pisane są identycznie, co nie ułatwia identyfikacji poziomu systematyzacji w czytanym miejscu,
- tytuły nie odzwierciedlają rzeczywistej lub pełnej zawartości rozdziału lub działu,
- tytułowanie rozdziału pierwszego „Postanowienia ogólne”, a rozdziału ostatniego „Postanowienia końcowe”, co jest powszechną praktyką, zwłaszcza w statutach i regulaminach; w aktach normatywnych są przepisy, a nie postanowienia, dlatego tytuł rozdziału pierwszego powinien brzmieć „Przepisy ogólne”, a ostatniego – „Przepisy końcowe”, z zastrzeżeniem, że jest tam tylko przepis uchylający, o utracie mocy i o wejściu w życie; dość często zdarza się, że w rozdziale takim znajdują się przepisy przejściowe lub o charakterze informacyjnym, np. „W sprawach nieuregulowanych w niniejszym statucie mają zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy prawa”,
- na końcu oznaczeń lub tytułów pojawia się niepotrzebna kropka.
Uwaga! W niektórych dłuższych aktach normatywnych, np. statutach czy regulaminach, przed częścią normatywną pojawia się spis treści. Jest to sprzeczne z z.t.p., a często utrudnia lub uniemożliwia późniejszą nowelizację lub opracowanie tekstu jednolitego.
Załącznik tylko elementem aktu
Zgodnie z § 29 z.t.p. uchwała lub zarządzenie może zawierać załączniki jako uzupełnienie treści zawartej w przepisach merytorycznych. Podstawowym celem załącznika jest „wyprowadzenie” poza paragrafowaną część normatywną treści, które ze względu na specyfikę redakcyjną trudno umiejscowić w obrębie paragrafu lub których umieszczenie w tekście paragrafowanym utrudniałoby odczytanie przepisów. Dlatego w załącznikach należy zamieszczać w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym.
Obrazowo rzecz ujmując, na załącznik nadają się wszelkiego rodzaju obiekty graficzne lub wielostronicowe treści, których nie da się ująć w paragrafy. Załącznik pełni więc rolę pomocniczą (służebną) wobec całości aktu i sam w sobie nie jest odrębnym aktem.
Prawidłowy schemat budowy aktu normatywnego z załącznikiem wygląda następująco:
- tytuł
- podstawa prawna
- przepisy merytoryczne:
• ogólne,
• szczegółowe, w tym przepis wprowadzający załącznik,
- przepisy dostosowujące,
- przepisy przejściowe,
- przepisy końcowe:
• załącznik (np. tabela, wzór, formularz, wykaz, program przedstawiony w formie opisowej).
W legislacji samorządowej technika wprowadzania załącznika jest nadużywana. Panuje wręcz daleko posunięta „załącznikoza” ugruntowana powszechnym zwyczajem. Standardem jest, że wszelkiego rodzaju statuty i regulaminy są przyjmowane jako załącznik do uchwały lub zarządzenia, choć żaden przepis nie nakazuje takiego rozwiązania. W praktyce cała treść merytoryczna wielu innych uchwał i zarządzeń jest niepotrzebnie przerzucona do załącznika. Nie jest to jakiś wielki błąd, pod warunkiem że w załączniku znajdują się wyłącznie przepisy merytoryczne, a pozostałe rodzaje przepisów znajdują się bezpośrednio w akcie. Problem polega na tym, że do tych załączników wprowadzane są załączniki „niższego” stopnia, z czym wiążą się kolejne błędy prowadzące do trudności we właściwym odbiorze aktu i interpretacji przepisów.
Jeżeli upoważnienie ustawowe do wydania aktu nakazuje określić zasady, warunki, tryb lub sposób rozpatrywania jakiejś sprawy, np. obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, przyznawania stypendiów lub najmu lokali komunalnych, to zasadnicza treść merytoryczna (normatywna) powinna się znaleźć bezpośrednio w akcie. Tylko jeśli trzeba wprowadzić jakiś wzór wniosku, formularza czy wzoru matematycznego, to jest to materia na załącznik. Innymi słowy, jeżeli treść zawartą w załączniku można ująć w zredagowane zgodnie z z.t.p. paragrafy, to taki załącznik nie powinien być wprowadzany.
Skutki „załącznikozy”
Oprócz błędu „pierwotnego” polegającego na błędnej decyzji, że załącznik jest potrzebny, można wyróżnić jeszcze kilka innych powtarzających się błędów związanych z załącznikami:
- brak normatywności treści zawartych w załączniku – załącznik musi stanowić dokończenie normy zawartej w przepisie merytorycznym, nie może mieć charakteru informacyjnego; przykładowo załączniki z wykazami jednostek organizacyjnych w statutach gmin nie są ich obligatoryjnym elementem; to, czy dana instytucja jest jednostką organizacyjną gminy, wynika z przepisów odrębnych, a nie z tego, czy zostanie ona wpisana do takiego wykazu; niepotrzebne wprowadzanie tego załącznika jest przyczyną największej liczby nowelizacji statutów, następujących po powstaniu nowej gminnej instytucji lub zmianie nazwy już istniejącej,
- dublowanie treści normatywnej zawartej w przepisie merytorycznym – np. jeżeli przepisy precyzyjnie opisują strukturę organizacyjną jednostki, a do aktu (często jako załącznika do załącznika) dodawany jest graficzny schemat organizacyjny „obrazowo” odzwierciedlający to, co regulują przepisy w części paragrafowanej,
- niewskazanie załącznika w przepisach i załączenie go do aktu; załącznik nigdy nie jest samodzielny; dla jego skutecznego wprowadzenia niezbędne jest użycie odpowiedniej formuły redakcyjnej wprowadzającej go poza treścią paragrafowaną,
- błędne numerowanie załączników, np. wprowadzany jest jeden załącznik i nadaje mu się nr 1, a pod aktem występuje załącznik bez numeru albo odwrotnie – przepis wprowadza załącznik bez oznaczenia numerowego, a pod aktem umieszczony jest załącznik nr 1.
Przykład
Uchwała nr LI/388/24 Rady Miejskiej w Szepietowie z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania, rodzajów i wysokości stypendiów oraz nagród za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz.Urz. Woj. Podl. poz. 1793) zawiera następujące paragrafy merytoryczne:
§ 1. Ustanawia się stypendia sportowe oraz nagrody Gminy Szepietowo za wybitne osiągnięcia sportowe na szczeblu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym
§ 2. Szczegółowe warunki, zasady, tryb przyznawania i pozbawiania, rodzaje i wysokość stypendiów sportowych oraz nagród określa Regulamin stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.
Do uchwały załączony jest
Załącznik Nr 1 do uchwały Nr LI/388/24
Rady Miejskiej w Szepietowie
z dnia 21 marca 2024 r.
Regulamin określający szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania, rodzaje i wysokość stypendiów oraz nagród za wybitne osiągnięcia sportowe
Rozdział 1.
Warunki, zasady i tryb przyznawania i pozbawiania, rodzaje i wysokość stypendiów sportowych za wybitne osiągnięcia sportowe
Pojawiły się tu błędy:
- w uchwale niepotrzebnie wydzielono załącznik zawierający przepisy z wszystkimi merytorycznymi rozstrzygnięciami; już z samego tytułu wynika, że zasadnicza materia powinna być uregulowana bezpośrednio w uchwale, a tylko ewentualne „techniczne” sprawy z nią związane mogą być przedmiotem załączników,
- w § 2 jest mowa o załączniku, ale pod załącznikiem umieszczono „Załącznik nr 1”; sytuację komplikuje dodatkowo, że w tym załączniku (patrz oryginał uchwały ogłoszony w dzienniku urzędowym) wprowadzono jeszcze dwa załączniki do załącznika zawierające wzory wniosków o przyznanie świadczeń przewidzianych uchwałą,
- załącznik, który liczy 10 paragrafów, został podzielony na rozdziały, co w tym przypadku nie znajduje uzasadnienia ze względu na stopień skomplikowania przepisów,
- oznaczenie rozdziału zapisano czcionką pogrubioną, a po numerze rozdziału niepotrzebnie postawiono kropkę,
- charakterystycznym i niewskazanym rozwiązaniem jest w tym przypadku to, że to regulowane w uchwale „warunki, zasady i tryb ...” nazywa się „regulaminem”.
Rekomendacje dobrych praktyk
W zakresie systematyzacji paragrafów należy:
- analizować całość aktu ze względu na jego zakres i rodzaje użytych przepisów i świadomie podejmować decyzje o podziale aktu na rozdziały lub na działy i rozdziały,
- badać, czy tytuł jednostki systematyzacyjnej dotyczy wszystkich przepisów znajdujących się w rozdziale (dziale),
- konsekwentnie zapisywać oznaczenia i tytuły jednostek systematyzacyjnych.
W zakresie wprowadzania załączników do aktu należy:
- nie wprowadzać załączników, w których cała treść merytoryczna aktu przeniesiona jest poza właściwą część normatywną uchwały lub zarządzenia,
- rezygnować z załączników informacyjnych, bez normatywnej wartości dodanej,
- nie wprowadzać załączników wielostopniowych,
- kontrolować poprawność numeracji załączników w przepisach je wprowadzających i numeracji w nich użytej.
Autor jest legislatorem działającym pod firmą Kancelaria legislacyjna WZ
