Ustawodawca konstytucyjny w art. 228 i nast. Konstytucji RP przewidział możliwość wprowadzenia stanów nadzwyczajnych, tj. stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, i jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Ustrojodawca wyznaczył również warunki, w których owe stany nadzwyczajne mogą zostać wprowadzone, zasady ich wprowadzania, a także skutki z tego wynikające. Problematyka stanów nadzwyczajnych była – niestety, bo w wyniku pojawienia się zagrożeń – wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi orzeczniczych, w tym sądów administracyjnych.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Mowa jest zatem o środkach, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakichkolwiek środkach odpowiedniego stanu nadzwyczajnego – stanu wojennego, wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej. Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela podczas poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., II GSK 155/22, zob. też m.in. wyroki NSA z dnia 4 marca 2022 r., II GSK 38/22, z dnia 23 września 2021 r., II GSK 1011/21, orzecznictwo NSA dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Czytaj więcej:
Uwarunkowania i skutki wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela
Podobne uwagi zawarto również w uzasadnieniu innego orzeczenia, mającego za przedmiot wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania się w określonej odległości. Co istotne, choć może wydawać się konieczne i oczywiste, problematykę tę rozpoznawano z uwzględnieniem nie tylko norm regulujących wprost stany nadzwyczajne, ale również z uwzględnieniem szerszego kontekstu konstytucyjnoprawnego, dokonując tym samym oceny norm niższego rzędu przy wykorzystaniu wykładni systemowej wewnętrznej.
Odnotowania wymaga to, że ocena ta została wyrażona w kontekście stanu epidemii, jednak poczynione w niej spostrzeżenia mają znaczenie uniwersalne również dla ograniczeń wolności i praw jednostki w czasie stanów nadzwyczajnych, choć oczywiście z uwzględnieniem odmienności wynikających z art. 233 Konstytucji RP; w przypadku stanów nadzwyczajnych istnieje wymóg określenia w drodze ustawy zakresu, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela, musi być spełniony warunek proporcjonalności i celowości, a ponadto nadal są to ograniczenia, a nie likwidacja wolności czy praw. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu osobistą wolność poruszania się po terytorium RP stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej. Wolność ta nie ma charakteru absolutnego, co wynika z art. 52 ust. 3 ustawy zasadniczej, ale zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie, co znajduje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika to, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, a ich wprowadzenie może być uzasadnione, w konsekwencji dopuszczalne i zarazem akceptowalne, oraz jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych tą regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie miało zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP. Naczelny Sąd Administracyjny dodał przy tym, że wspomniane wyżej warunki muszą ziścić się łącznie; sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania jako sprzecznego z normą z tego przepisu.
Zauważył też, iż na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2, prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się jakakolwiek regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1. Nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe o charakterze powszechnie obowiązującym bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, gdyż jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
W kontekście stopnia szczegółowości/głębokości regulacji ustawowej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego – pozostawienia upoważnionemu organowi możliwości samodzielnego uregulowania całości zagadnień, co do których w ustawie nie ma jakichkolwiek bezpośrednich uregulowań czy wskazówek – lecz w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy. Nadmienił, że niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a ujmując to szerzej, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji; konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich. Dziedziną taką jest także ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.
Czy można ingerować?
Naczelny Sąd Administracyjny wspomniał również o wyłącznym zastrzeżeniu ustawowej rangi unormowania ograniczeń wolności i praw człowieka z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, a także o tym, iż unormowanie ustawowe przewidziane jako konieczne lub chociaż tylko dozwolone przez Konstytucję RP musi cechować zupełność. Wymóg ten musi być stosowany szczególnie rygorystycznie w sytuacji, gdy dana regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego czy korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.
Istota rozpoznawanej sprawy była związana z potrzebą rozważenia możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a ponadto także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka oraz w kontekście stanu epidemii, który nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw prowadzi do dyskwalifikacji danego unormowania jako sprzecznego z normą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, skoro ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie, stąd nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania się (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą – ustrojodawca nie dopuszcza jakichkolwiek wyjątków.
W uzasadnieniu przywoływanego orzeczenia zwrócono także uwagę na to, iż w świetle wynikających z art. 92 Konstytucji RP warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej, co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji.
Zmierza to do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem w postaci wykonania ustawy oraz znaczy, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych. Uchybienie tym konstytucyjnym wymogom powoduje to, iż rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym, więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., II GSK 802/21, a także powołane w jego uzasadnieniu liczne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).
W orzecznictwie zaznaczono też, że w przypadku, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne nie mogą zostać całkowicie zawieszone (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., II GSK 2750/21; przy czym należy tu przypomnieć i tak o wskazaniu przez ustrojodawcę na ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, więc ściśle na jakieś zawężenie i nic innego).
Zasada legalizmu
Przywołać należy również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że zasada legalizmu musi być bez względu na okoliczności widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące akty prawne rangi podustawowej na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych (wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1454/21).
Autor jest radcą prawnym i wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie
