W 2017 r. do Prokuratury Krajowej wpłynął wniosek dziennikarki o udostępnienie informacji publicznej - chodziło o kopie pięciu umów o świadczenie usług zawartych pomiędzy organem władzy publicznej i osobami fizycznymi. Autorka wniosku domagała się też wyjaśnienia czy niektóre osoby – strony umów były pracownikami prokuratury w okresie w jakim zostały one zawarte. Jako podstawę żądania wskazała konstytucyjne przepisy statuujące prawo dostępu do informacji publicznej oraz art. 3a ustawy Prawo prasowe – przepis ten nakazuje stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej do postępowań, w których o udostępnienie takiej informacji wnioskuje prasa.

Rozpoznając wniosek prokurator krajowy udzielił informacji w zakresie zatrudnienia osób w prokuraturze. Natomiast w odniesieniu do kopii umów wskazanych we wniosku organ stwierdził, że nie stanową one informacji publicznej. Stanowisko to nie zostało wyrażone w decyzji administracyjnej. Organ nie wskazał też na jakich przesłankach oparł sformułowany przez siebie wniosek.

Czytaj także:

Dostęp do informacji publicznej w zamówieniach publicznych

Finanse publiczne pod kontrolą

Wnioskodawczyni nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i sporządziła skargę na bezczynność organu skierowaną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W jej uzasadnieniu wskazała na przepisy ustawy o finansach publicznych statuujących zasadę jawności gospodarowania finansami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prokurator podtrzymał swoje stanowisko, że kopie żądanych umów nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to oparł na systemowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Organ zwrócił uwagę, że legalna definicja „informacji publicznej" obarczona jest błędem definicyjnym wyjaśniania „nieznane przez nieznane". Stąd przy określaniu czy dana sprawa mieści się w pojęciu „informacji publicznej" należy się posiłkować normą prawną zawartą w art. 6 u.d.i.p., w której zostały wymienione przykłady spraw publicznych. Katalog ten ma charakter otwarty, jednak może posłużyć do określenia jakie sprawy nie zostały przez prawodawcę zakwalifikowane w ten sposób. Prokurator zwrócił uwagę, że umowy o świadczenie usług zawarte z osobami fizycznymi nie mieszczą się w tym katalogu.

Organ zwrócił uwagę, że z uwagi na ogół norm zawartych w polskim systemie prawnym nie wszystkie umowy zawierane przez władze publiczne mogą podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych udostępnieniu w takim trybie podlegają umowy zawarte w sprawach zamówień publicznych. Zdaniem prokuratora przepis ten byłby zbędny, jeżeli wszystkie umowy zawierane przez władze publiczne byłyby udostępniane w trybie u.d.i.p. Stąd zasadny jest wniosek, że umowy o niewielkiej wartości nie podlegają udostępnianiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2017 r. (II SAB/Wa 326/17) skargę oddalił. Sąd zauważył, że wnioskodawczyni formułując swój wniosek oparła się zarówno na ogólnych przepisach określających zasady i tryb dostępu do informacji publicznej oraz na prawie prasowym. WSA zwrócił uwagę, że przepisy prawa prasowego przyznają dziennikarzom prawo dostępu do informacji w szerszym zakresie – obejmującym nie tylko informację publiczną. Stąd, zdaniem sądu, wnioskodawczyni powinna była doprecyzować czy uważa żądaną przez siebie informację jako publiczną. Dopiero takie dookreślenie umożliwiłoby organowi stwierdzenie w jakim trybie powinien rozpoznać wniosek. Stąd nie było zasadne zarzucenie prokuratorowi krajowemu bezczynności, gdyż bezczynność organu oznacza sytuację w której organ nie podejmuje żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Ponadto WSA podzielił argumentację organu co do niezakwalifikowania żądanej informacji jako publicznej. Sąd wyraził pogląd, że w trybie u.d.i.p. nie podlegają udostępnieniu wszystkie dokumenty będące w posiadaniu władzy publicznej, lecz tylko te zawierające istotne informacje dla społeczeństwa.

Wnioskodawczyni nie zgodziła się z wyrokiem i wywiodła przeciw niemu skargę kasacyjną. Zarzuciła WSA naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – przyjęcie, że żądana informacja nie jest publiczną. Autorka skargi podkreśliła, że nieujęcie żądanych umów w katalogu przykładowych spraw będących informacją publiczną nie przesądza, że nie cieszą się one takim przymiotem. Jej zdaniem stanowią one taką informację z uwagi na fakt, że są podstawą do transferowania środków publicznych a przepisy ustawy o finansach publicznych statuują zasadę jawności gospodarowania finansami publicznymi.

NSA: wadliwe rozumowanie prokuratora i WSA

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1889/18), wskazał na wadliwość uzasadnienia wyroku sądu I instancji: było ono zbyt lakoniczne, a sposób jego sformułowania uniemożliwia zrekonstruowanie procesu myślowego jaki poprzedził oddalenie skargi. NSA zwrócił też uwagę na wadliwość rozumowania prokuratora i WSA – nie jest prawidłowe stanowisko zgodnie z którym przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych wyznaczają zakres jawności umów zawieranych przez władze publiczne. NSA stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej i tylko w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem nie sposób uznać, że zapisy ustawy o zamówieniach publicznych, jako niedotyczące umów niewielkiej wartości (jak je określają prokurator krajowy i sąd I instancji), miałyby definiować co jest informacją publiczną i że nie są nią umowy, których procedura zawierania nie jest regulowana przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. NSA uwzględnił więc skargę kasacyjną, uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.