Rok 2021 dla wielu gmin oraz powiązanych z nimi przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych jest rokiem specyficznym. Specyfika ta wynika z faktu, iż w znacznej części gmin w tym roku końca dobiega okres, na jaki zatwierdzone zostały taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wiąże się to z koniecznością opracowania przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nowych taryf i przedłożenia ich do zatwierdzenia organom regulacyjnym. Warto bowiem przypomnieć, iż obowiązek taki wynika z art. 24b ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (dalej zwanej w skrócie: „ustawa zzw").

Ważny termin

W świetle brzmienia powołanego powyżej przepisu, tj. art. 24b ust. 2 ustawy zzw, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu (jest nim właściwy dyrektor regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), w terminie 120 dni przed upływem okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy. W zależności od zakresu działania przedsiębiorstwa wniosek ten dotyczyć może obszaru jednej bądź kilku gmin. W praktyce spotykamy się bowiem często z sytuacją, w której przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne realizuje swoje zadania na terenie więcej niż jednej gminy. Sytuacja taka zaistnieć może chociażby w przypadku zawarcia pomiędzy takimi jednostkami samorządu terytorialnego porozumienia, na mocy którego wykonywanie zadań publicznych – z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – powierzone zostanie innej gminie. Rozwiązanie takie dopuszczalne jest w świetle art. 74 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podobnie sytuacja wyglądać może w przypadku istnienia związku międzygminnego. Gminy w celu wspólnego wykonywania zadania publicznego – np. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, mogą bowiem tworzyć związki międzygminne. Różnica polega na tym, że związek w przeciwieństwie do porozumienia posiada osobowość prawną, a zadania publiczne wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Problematyka związków międzygminnych uregulowana została w art. 64–73a ustawy o samorządzie gminnym. Związki czy porozumienia międzygminne w kwestii wykonywania zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mogą nieść wiele korzyści, zwłaszcza dla mniejszych gmin, pamiętać jednak należy o precyzyjnym uregulowaniu praw i obowiązków stron tego porozumienia czy związku, w szczególności zwracając uwagę na fakt, że gmina która powierzyła wykonywanie zadań publicznych w tym zakresie nie składa przez okres trwania związku czy porozumienia swojego wniosku taryfowego, czyni to wyłącznie gmina, której powierzono zadanie do wykonywania lub związek. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy zzw, prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. W takim przypadku mamy do czynienia z jednym wnioskiem taryfowym, który jest składany wspólnie dla wszystkich gmin objętych porozumieniem lub związkiem międzygminnym.

Czytaj też: Wniosek samorządów do TK. Chodzi o zatwierdzanie taryf za wodę i ścieki

Zauważmy zatem, że stronami postępowań w sprawach wydania decyzji taryfowych są: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, stroną postępowania jest wyłącznie to przedsiębiorstwo. Ma to o tyle istotne znaczenie, że nie zawsze przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i właściwi wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) są w kwestii wniosku taryfowego jednomyślni i mają tożsame interesy i cele.

Zgodnie z art. 24b ust. 3 i 4 ustawy zzw, wniosek taryfowy powinien zawierać następujące elementy: określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i gminy, na terenie której ono działa; wskazanie gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa wraz z okresem jej obowiązywania; projekt taryfy wraz z jego uzasadnieniem. W odniesieniu do uzasadnienia projektu taryfy ustawodawca wskazał również elementy, które to powinny w nim się znaleźć, w szczególności są to następujące informacje:

- zakres świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia;

- standardy jakościowe usług, w tym informacje dotyczące wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług;

- spodziewane poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów;

- zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy;

- bilansowanie ilościowe i jakościowe wód powierzchniowych i wód podziemnych.

Ustawa zzw przewidziała delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia, w którym określono wzór wniosku taryfowego – aktualnie jest to rozporządzenie ministra gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej zwane w skrócie „rozporządzeniem taryfowym").

Z punktu widzenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego istotne jest, by tworząc projekt taryfy, właściwie przygotować jej uzasadnienie, w sposób gwarantujący istnienie korelacji pomiędzy poszczególnymi danymi, zawartymi w kolejnych tabelach, a nadto w sposób zapewniający jak najwyższy stopień transparentności oraz spójności z przyjętymi w taryfie założeniami. Jak pokazuje praktyka, nie jest to zadanie najłatwiejsze, generuje ono sporo wątpliwości i problemów, wynikających chociażby z rozbieżności pomiędzy wymaganiami i rygorami określonymi przez ustawodawcę a tymi, które określone zostały w powołanym powyżej rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Problematyczne bywają również wymagania i oczekiwania formułowane przez organ regulacyjny, które niestety nie zawsze znajdują swoje pokrycie i uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, a które to skutkują wielokrotnymi wezwaniami do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień, uzupełnień wniosku, czy też nawet przedłożenia „poprawionego projektu taryfy" bądź „ponownego przeliczenia danych zawartych we wniosku". Sprostanie przez przedsiębiorstwo tego rodzaju żądaniom bywa więc bardzo trudne lub wręcz niemożliwe, co w konsekwencji prowadzić może do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy wraz z nałożeniem przez organ regulacyjny obowiązku złożenia jej poprawionego projektu.

Ocena i analiza

Organ regulacyjny, otrzymawszy wniosek o zatwierdzenie taryfy, ma 45 dni na jego ocenę, analizę i wydanie decyzji. Po otrzymaniu wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków organ regulacyjny dokonuje jego weryfikacji pod względem formalnym. W razie stwierdzenia braków formalnych wniosku dyrektor RZGW wzywa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do uzupełnienia wniosku (na podstawie art. 64 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej zwanej w skrócie: „kpa"). W kolejnym etapie wniosek jest analizowany, w razie konieczności jego uzupełnienia lub wyjaśnienia określonych kwestii, organ wzywa przedsiębiorstwo na podstawie art. 50 kpa. Jak pokazuje praktyka, postępowania taryfowe są jednak znacznie dłuższe niż przewidziany ustawowo termin 45 dni, często trwają nawet miesiącami. W skrajnych wypadkach są to nawet lata – spotkać się można z przedsiębiorstwami, które do tej pory nie mają zatwierdzonych taryf pochodzących z pierwszego okresu taryfowego, który przypadał na rok 2018 (warto przypomnieć, iż kompetencje organu regulacyjnego, związane ze sprawami taryfowymi, nadane mu zostały wraz z reformą ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne i połączonym z tym utworzeniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie). Przyczyn takiego stanu rzeczy jest kilka, czasami leżą one po stronie przedsiębiorstw (jak chociażby braki formalne wniosku w postaci braku podpisu pod wnioskiem, braku załączenia pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek itp.), czasem jednak to same organy regulacyjne działają w sposób uniemożliwiający dochowanie tego ustawowego terminu. Często spotykamy się z przypadkami wielokrotnego, wybiórczego i selektywnego wzywania wnioskodawców do uzupełniania lub poprawiania wniosku taryfowego, nie zawsze w zakresie przewidzianym przez ustawę. Często także organ podejmuje działania zmierzające do uzupełnienia wniosku taryfowego poprzez usunięcie braków formalnych dopiero w ostatnich dniach ustawowego 45-dniowego terminu, przez pierwsze 40 czy 45 dni nie podejmując żadnych działań, nawet jeśli jedynym brakiem formalnym jest brak polegający na podpisaniu wniosku niezgodnie z zasadami reprezentacji obowiązującymi w danym podmiocie, co możliwe jest do stwierdzenia nawet w przypadku najbardziej pobieżnej wstępnej analizy. Wszystko to ma bezpośredni i istotny wpływ na długość postępowania w sprawie o zatwierdzenie taryfy.

Moment złożenia wniosku

Podkreślić przy tym należy, iż bieg 45-dniowego terminu rozpoczyna się dopiero z chwilą złożenia przez przedsiębiorstwo kompletnego wniosku taryfowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20), ma to doniosłe skutki ze względu na fakt, że konsekwencją niewydania przez organ decyzji w tym terminie jest wejście w życie taryfy po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Postępowanie przed dyrektorem RZGW o zatwierdzenie taryfy kończy się zatem wydaniem decyzji zatwierdzającej taryfę, wydaniem decyzji odmawiającej jej zatwierdzenia albo poprzez wskazany wyżej upływ terminu 45 dni przewidzianego na wydanie wspomnianych decyzji.

W przypadku decyzji, w której dyrektor RZGW odmówił zatwierdzenia taryfy, przedsiębiorstwo może złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W sytuacji natomiast, gdy przedsiębiorstwo nie jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, dyrektor RZGW zatwierdził taryfę, a w opinii wójta (burmistrza, prezydenta) nie powinna zostać ona zatwierdzona, takiemu wójtowi przysługuje prawo do złożenia odwołania od tej decyzji zatwierdzającej taryfę. Od decyzji drugoinstancyjnej prezesa PGWWP przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a od wyroku tego sądu skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podsumowując, należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy najczęściej jest skomplikowane, długotrwałe i nastręcza przedsiębiorstwom wielu problemów i to od momentu przygotowania samego wniosku taryfowego, przez postępowanie przed dyrektorem RZGW i prezesem PGWWP, po postępowania przed WSA i NSA. Kluczowe ze strony przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych jest precyzyjne i kompletne przygotowanie wniosku taryfowego, podpisanie go zgodnie z zasadami reprezentacji, współpraca z organami regulacyjnymi w zakresie jak najszybszego uzupełniania braków formalnych i złożenia ewentualnych wyjaśnień. Ogromne znaczenie ma jednak również przestrzeganie przez organy regulacyjne obowiązującego prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego, działanie przez nie możliwie szybko, jak również zwyczajna dobra wola z ich strony i nastawienie na współpracę ukierunkowaną na osiągnięcie wspólnego celu – szybkiego zatwierdzenia poprawnie skonstruowanych wniosków taryfowych i zapewnienia tym samym prawidłowej realizacji kluczowego z punktu widzenia interesu społecznego zadania, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Milena Dorobek – Lis jest radcą prawnym w Kancelarii Prawna Prawa Publicznego

Krzysztof Kurzeja jest radcą prawnym w  Kancelarii Prawna Prawa Publicznego