Regulamin naboru to obowiązkowa lektura każdego, kto zamierza ubiegać się o wsparcie unijne. Bez znajomości procedury ustalonej przez wybraną instytucję, nie da się przejść procesu selekcji z wynikiem pozytywnym. W ustawie z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (dalej „ustawa”) sformułowano kilka obowiązków i gwarancji procesowych, pozostawiając szczegółowe decyzje organizatorom konkursów. Przepisy rozstrzygają podstawowe kwestie dotyczące m.in. konieczności składania wniosków za pośrednictwem systemu informatycznego, minimalnego czasu trwania konkursu (art. 52 ust. 1 i 3), zasad zatwierdzania i informowania o wynikach oceny projektów (art. 56) oraz przesłanek unieważnienia postępowania konkursowego (art. 58). Niezbędnym warunkiem przeprowadzenia konkursu przez każdą instytucję jest opracowanie i opublikowanie regulaminu na stronach programu i ogólnopolskim portalu internetowym. Z mocy ustawy każdy regulamin obowiązujący w trybie konkurencyjnym musi zawierać wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz opis procedury oceny projektów.

Regulamin jako źródło prawa

Regulamin jest podstawowym dokumentem określającym reguły postępowania oraz tryb aplikowania w ramach programów operacyjnych. Pełną aktualność zachowuje pogląd, zaliczający regulaminy konkursów do szeroko rozumianych źródeł prawa. W orzecznictwie wyjaśnia się przy tym, że obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci różnego rodzaju norm planowania, norm technicznych, regulaminów, statutów, programów itp., określanych w doktrynie jako „nieformalne źródła prawa”, „swoiste źródła prawa” albo „źródła niezorganizowane”. Systemy realizacji programów operacyjnych mają niewątpliwie charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Regulamin, stanowiący kluczowy element tego systemu, wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Regulacje zawarte w regulaminie mają umocowanie w ustawie, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów oraz określają prawa i obowiązki potencjalnych uczestników. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z  9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 421/21 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń). Dodać należy, że udział w konkursie jest dobrowolny, zaś przystąpienie do niego, traktuje się jako zgodę na reguły postępowania określone w opublikowanych dokumentach.

Postanowienia regulaminu należy zatem uwzględnić przy ocenie legalności rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu konkursowym. Regulamin stanowi przy tym swoiste uszczegółowienie regulacji ustawowych, w tym norm proceduralnych (por. m.in wyroki NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 433/20; z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 675/20 oraz z 4 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 51/21). Podkreśla się jednocześnie, że regulamin powinien w sposób spójny, kompletny i jasny opisywać wszystkie istotne zasady postępowania. W regulaminie określa się tryb składania wniosków o dofinansowanie, sposób uzupełniania braków, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, a nadto zakres, w jakim jest możliwe wprowadzanie uzupełnień lub poprawek (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. I GSK 433/20).

Swoboda wyboru rozwiązań proceduralnych

Odrębność proceduralną każdego konkursu potwierdzają krajowe Wytyczne dotyczące wyboru projektów na lata 2021-2027. Wskazuje się w nich, że przyjęte w ustawie rozwiązania mają charakter celowościowy. Ustawa nie określa w jaki sposób wybierać projekty albo jak przeprowadzić postępowanie w zakresie wyboru projektów, aby w jego toku projekty konkurowały ze sobą. To właściwe instytucje mają ustalić ten sposób, co stanowi ich prawny obowiązek. Instytucja dobiera procedurę biorąc pod uwagę różne czynniki m.in.: spodziewany popyt na wsparcie, wartość wsparcia, które może zostać udzielone, tempo w jakim mogą być przedkładane wnioski i oceniane projekty, stopień ich skomplikowania.

Swoboda wyboru rozwiązań proceduralnych dotyczy chociażby tak istotnej kwestii, jaką jest możliwość uzupełnienia lub poprawienia wniosku. Dokonywanie zmian we wniosku może zostać wręcz zablokowane, o ile regulamin tak postanowi. Jeśli wnioskodawca nie uzupełni lub nie poprawi wniosku w wyznaczonym terminie albo zrobi to niezgodnie z zakresem określonym w wezwaniu, instytucja może m.in.:

a) ponownie wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawienia wniosku i wyznaczyć nowy termin;

b) ocenić projekt na podstawie pierwotnej wersji wniosku;

c) ocenić projekt na podstawie zmodyfikowanej wersji wniosku, pomimo że pozostaje niezgodna z zakresem wezwania.

Inaczej niż w postępowaniu administracyjnym

Nie należy tracić z pola widzenia, że czynności związane z przeprowadzeniem konkursu (ogłoszenie, ocena oraz wybór, czyli zatwierdzenie wyników) mają charakter władczy (administracyjnoprawny) ze względu na brak równorzędności stron. Postępowanie konkursowe różni się jednak od klasycznego postępowania administracyjnego, ponieważ na etapie oceny projektów nie zapada rozstrzygnięcie sprawy konkretnego wnioskodawcy, lecz opinia o jakości projektu i spełnieniu przez niego kryteriów wyboru. Rozstrzygnięcie konkursu stanowi urzędowe potwierdzenie uzyskania ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnienie kryteriów. Konstytutywne przyznanie środków publicznych następuje w momencie podpisania umowy o dofinansowanie (por. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17).

Ustawodawca sam zaznaczył, że postępowanie konkursowe jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, przesądzając w art. 59 ustawy, że do wyboru projektów przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie, dotyczącym jedynie przesłanek wyłączenia pracowników (art. 24 k.p.a) oraz sposobu liczenia terminów (art. 57 § 1-4 k.p.a), o ile ustawa nie stanowi inaczej. Instytucja nie jest związana fundamentalną zasadą prawa administracyjnego, czyli zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Podstawą ustaleń mogą być tylko informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie. Instytucja nie może więc wykraczać poza zakres wniosku oraz dołączonej dokumentacji, nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania argumentów, twierdzeń, czy danych, z punktu widzenia których projekt mógłby zostać wyżej punktowany lub oceniony pozytywnie (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., sygn. akt I GSK 285/21). W ramach konkursów nie należy też oczekiwać możliwości przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 i 59 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2017 r., V SA/Wa 315/17).

Z kolei przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sposoby dokonywania doręczeń w formie pisemnej lub formie elektronicznej mają obowiązkowe zastosowanie wyłącznie w przypadku informacji zawierającej zatwierdzony wynik oceny pozytywnej lub negatywnej (art. 56 ust. 4 ustawy). W trakcie trwania oceny sposób komunikacji między wnioskodawcą, a właściwą instytucją określa już jednak regulamin konkursu.

Podstawa prawna:

- Ustawa z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, ww. jako „ustawa” (DzU z 2022 r., poz. 1079)

- Wytyczne Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 października 2022 r. dotyczące wyboru projektów na lata 2021-2027, (MFiPR/2021-2027/5(1)

W cyklu „Fundusze unijne i pomoc publiczna” opublikowaliśmy ostatnio:

28 lipca 2023 r. – „Nieprawidłowości i zwrot dofinansowania w projektach grantowych”,

25 sierpnia 2023 r. – „Beneficjent środków unijnych zapłaci za opieszałość organu”,

29 września 2023 r. – „ Kwota korekty finansowej może się zmienić”,

27 października 2023 r. – „Kto oceni projekty przy udzielaniu dofinansowania ze środków unijnych?”,

24 listopada 2023 r. – „Ocena wniosków o przyznanie środków unijnych musi być rzetelna”

29 grudnia 2023 r. – „Wybór projektów a ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.”

Kolejny odcinek 23 lutego 2024 r.

Marek Ososko - radca prawny Mazurkiewicz Cieszyński Mazuro i Wspólnicy Adwokaci i Radcowie Prawni sp.k